項目名稱：杭州市余杭區(qū)瓶窯組團(tuán)PY-06單元（鸕鳥鎮(zhèn)）控制性詳細(xì)規(guī)劃

規(guī)劃項目編制單位：浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院

完成人：石華、邵波、高慧智、王瑒、倪軼能

項目地點：杭州市余杭區(qū)瓶窯組團(tuán)PY-06單元（鸕鳥鎮(zhèn)）

項目實施周期：2016年10月-2018年8月

一、內(nèi)容概要

1、項目背景

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化會議明確提出了劃定城市開發(fā)邊界的要求。2014 年，住房和城鄉(xiāng)部、國土資源部將杭州在內(nèi)的 14 個城市確定為全國城市開發(fā)邊界劃定工作試點城市。為響應(yīng)上述要求，杭州市先后編制完成了《杭州城市開發(fā)邊界劃定對策研究》、《杭州市總體規(guī)劃（2001-2020年）（2016年修訂）》、《杭州城市開發(fā)邊界實施規(guī)劃 》，擬定了《杭州城市開發(fā)邊界管理條例》。以上工作對城市開發(fā)邊界進(jìn)行了劃定，明確了開發(fā)邊界內(nèi)外差異化治理的思路，旨在形成邊界內(nèi)集約緊湊，邊界外疏朗開敞的空間格局。結(jié)合杭州市城市總體規(guī)劃及城市開發(fā)邊界劃定工作指導(dǎo)要求，為進(jìn)一步探索開發(fā)邊界外郊野地區(qū)的規(guī)劃管治模式，打造綠水青山的郊野空間杭州樣本，實現(xiàn)新形勢下城市集約發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)良性互動，選擇大徑山地區(qū)開展了郊野單元控制性詳細(xì)規(guī)劃編制試點工作，并編制了《瓶窯組團(tuán)PY-02單元（瓶窯西）控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《瓶窯組團(tuán)PY-03單元（徑山北）控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《瓶窯組團(tuán)PY-04單元（徑山南）控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《瓶窯組團(tuán)PY-05單元（黃湖鎮(zhèn)）控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《瓶窯組團(tuán)PY-06單元（鸕鳥鎮(zhèn)）控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《瓶窯組團(tuán)PY-07單元（百丈鎮(zhèn)）控制性詳細(xì)規(guī)劃》六個郊野單元控規(guī)。

《規(guī)劃》以杭州市城市開發(fā)邊界管理工作為指導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行“生態(tài)優(yōu)先”，通過“減、控、融、活”多措并舉挖掘潛力，以控規(guī)編制剛性管控、彈性兼顧的原則，確定區(qū)域規(guī)模上限與分片分級管控措施，在堅持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，突出郊野區(qū)域特色，完善空間布局體系。

《規(guī)劃》作為開發(fā)邊界外實施管理的有效補充，與十九大提出的生態(tài)文明建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相吻合，是對城市開發(fā)邊界劃定后如何有效跟進(jìn)規(guī)劃管理工作的有益探索，協(xié)調(diào)促進(jìn)城市集約發(fā)展與鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)開發(fā)邊界內(nèi)外差異化發(fā)展。規(guī)劃內(nèi)容上：一是通過對城鎮(zhèn)區(qū)以外的用地綜合評估劃定生態(tài)紅線，以減法和存量轉(zhuǎn)型，鎖定區(qū)域開發(fā)總量；二是建立分層管控體系，按照單元、功能分區(qū)、地塊三個層次進(jìn)行要素控制；三是確定空間管制內(nèi)容，對各類管控區(qū)域建設(shè)開發(fā)容量、建設(shè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)狀用地處理等方面制定差異化管控要求；四是明確空間結(jié)構(gòu)和土地利用方式，說明各類空間結(jié)構(gòu)要素的作用、功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，深度挖掘用地潛能，實現(xiàn)低效用地高效轉(zhuǎn)型；五是提升基礎(chǔ)設(shè)施配套，因地制宜指導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施配置，著重完善農(nóng)村市政設(shè)施體系。

2、單元概況（以《瓶窯組團(tuán)PY-06單元（鸕鳥鎮(zhèn)）控制性詳細(xì)規(guī)劃》為例）

瓶窯組團(tuán)PY-06單元（鸕鳥鎮(zhèn)）位于杭州市西北部大徑山區(qū)域，距杭州市中心約55公里，毗鄰杭州最重要的科創(chuàng)平臺--未來科技城，鎮(zhèn)域北部235國道和杭長高速兩條區(qū)域型道路向南溝通了杭州市區(qū)，向北溝通了安吉。

鸕鳥鎮(zhèn)域總面積69.86平方公里，其中，鎮(zhèn)區(qū)集中建設(shè)區(qū)位于城市開發(fā)邊界內(nèi)，面積0.78平方公里；其余69.08平方公里的土地位于城市開發(fā)邊界外。2016年，開展郊野單元控規(guī)編制工作。

3、內(nèi)容概要

《杭州市余杭區(qū)瓶窯組團(tuán)PY-06單元（鸕鳥鎮(zhèn)）控制性詳細(xì)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）以《杭州城市開發(fā)邊界實施規(guī)劃》為指導(dǎo)，通過“減、控、融、活”以及創(chuàng)新管控體系等多措并舉細(xì)化落實開發(fā)邊界實施管理工作。

（1）減--鎖定總量，做減法、調(diào)結(jié)構(gòu)

《規(guī)劃》以區(qū)域生態(tài)承載能力分析為依據(jù)，參考用地條件類似地區(qū)的開發(fā)控制要求，在現(xiàn)有規(guī)劃基礎(chǔ)上適當(dāng)減量，鎖定建設(shè)用地占區(qū)域總面積6%的規(guī)模總量。此外，《規(guī)劃》順應(yīng)要素布局重構(gòu)的新趨勢，采用適當(dāng)分散的用地布局模式。即在確保保障性設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增量基礎(chǔ)上，合理控制鎮(zhèn)區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)）建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模；優(yōu)化引導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)外（開發(fā)邊界外）全域休閑旅游、養(yǎng)老養(yǎng)生、創(chuàng)意研發(fā)等新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)建設(shè)用地空間布局。

2、控--劃定分區(qū)，控準(zhǔn)入、優(yōu)布局

秉承“生態(tài)優(yōu)先”原則，《規(guī)劃》參考法律法規(guī)和各職能部門對相應(yīng)空間要素的管控要求，結(jié)合生態(tài)敏感性評價評價結(jié)果，將規(guī)劃區(qū)劃分為生態(tài)紅線區(qū)、農(nóng)林復(fù)合區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)三類空間管制分區(qū)，并制定了相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

空間管制分區(qū)與要素構(gòu)成一覽表

3、融--落實配套，促均衡、融山水

面向鄉(xiāng)村振興，《規(guī)劃》以構(gòu)建區(qū)域公路、通景公路、四好公路為重點優(yōu)化全域內(nèi)外交通體系；通過推進(jìn)全域公共服務(wù)設(shè)施均等化，完善村鎮(zhèn)市政配套設(shè)施體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；通過構(gòu)建城鎮(zhèn)村林田湖相融的景觀風(fēng)貌體系塑造良好的格局風(fēng)貌。

4、活--提升功能，強活力、謀振興

《規(guī)劃》集聚生態(tài)、文化、科技合力，構(gòu)建包括運動休閑、康樂養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)體驗、休閑旅游、研發(fā)創(chuàng)意等在內(nèi)的全域“大文化”旅游產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

此外，規(guī)劃結(jié)合區(qū)域自然、人文、旅游資源分布特征，將郊野單元按照生態(tài)保育類、運動休閑類、康樂養(yǎng)生類、農(nóng)業(yè)體驗類、休閑旅游類、研發(fā)創(chuàng)意類和城鎮(zhèn)建設(shè)類等空間劃定功能分區(qū)，按照主導(dǎo)功能制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)策略。

5、強化管控，創(chuàng)新郊野單元控規(guī)管控體系

規(guī)劃建立了“郊野單元--功能區(qū)--地塊”多層級管控體系，并明確了每個層次的管控內(nèi)容。其中，單元層次明確單元的總體功能導(dǎo)向、空間布局、容量控制以及若干專項規(guī)劃等內(nèi)容。功能區(qū)層次重點落實單元層次保護(hù)型要求，細(xì)化主導(dǎo)功能、用地規(guī)模與分類治理要求、空間管制與項目準(zhǔn)入要求、“六線”控制要求、景觀風(fēng)貌引導(dǎo)要求，并對下一層級地塊指標(biāo)和設(shè)施配建也提出要求，以對地塊層次形成有效引導(dǎo)。地塊層次控制內(nèi)容與傳統(tǒng)城市控規(guī)類似，包括用地性質(zhì)、地塊開發(fā)強度設(shè)施配套等內(nèi)容。

其中，功能區(qū)層次和地塊層次分別通過圖則進(jìn)行具體管控，功能區(qū)圖則與地塊圖則一并作為規(guī)劃管理部門對郊野單元管理乃至立法的有效依據(jù)。

二、項目實施成效

郊野單元控規(guī)編制，是對開發(fā)邊界外規(guī)劃管控的一次有效探索。

2017年3月8日，赴北京住建部規(guī)劃司專題匯報杭州城市開發(fā)邊界大徑山實施管理試點工作方案；

2017年11月9日，組織召開杭州市郊野單元控規(guī)（試點）專家論證會，邀請了住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司副司長張兵、住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司規(guī)劃處處長李楓以及原住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長、中國城市規(guī)劃學(xué)會理事長孫安軍，中國城市規(guī)劃協(xié)會副會長、秘書長吳建平，浙江省住建廳總規(guī)劃師顧浩，南京市規(guī)劃局總規(guī)劃師何流，杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會辦公室副主任湯海孺，浙工大建筑規(guī)劃設(shè)計院院長張建強等專家充分肯定了杭州市在大徑山區(qū)域開展的郊野單元控規(guī)（試點）工作，認(rèn)為這對開發(fā)邊界管理工作的進(jìn)一步深化，符合十九大生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，是空間治理能力和水平的體現(xiàn)。此外，規(guī)劃建立在法定規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，既有操作性，又有法定性，對中國各大城市周邊郊野地區(qū)的建設(shè)和管理具有借鑒意義。