導讀

2017年11月18日-20日，2017中國城市規劃年會在東莞舉行，集中探討了當前城市規劃工作中面臨的熱點、難點問題。會后，各論壇承辦方根據專家報告及討論成果形成了一系列政策建議。為此，中國城市規劃學會官微“中國城市規劃”推出“政策建議”專欄，陸續推出系列文章，集中傳遞專家聲音，助力城鄉規劃建設。

本期“政策建議”基于2017中國城市規劃年會“特大城市地區如何引領實現百年目標”學術對話觀點提煉。本文首先分析了特大城市地區作為引領實現百年目標的重要角色，繼而強調要注重特大城市地區的經驗總結和規律認識，進而提出加強中國特大城市地區發展的若干規劃和政策建議，最后分享了關于京津冀協同發展的若干政策建議。

總結經驗，認識規律，加強規劃改革

促進特大城市地區引領實現百年目標

在2020年全面建成小康社會、實現第一個百年目標后，我國將為2049年實現第二個百年目標，建設現代化強國而奮斗，北京、天津、武漢等許多特大城市地區開始加強2049戰略研究。特大城市地區是以特大城市為核心，大中小城市相結合的城市密集地區，是我國現代化、城市化的戰略引領地區。如何肩負使命，總結經驗，認識規律，引領實現國家第二個百年的奮斗目標，是特大城市地區中長期戰略研究從現在起必須要開展超前研究的重大理論和實踐問題。

1.特大城市地區作為引領實現百年目標的重要角色

綜觀歷史，特大城市地區在引領國家現代化中起著重要作用。1929年美國城鎮化率為50%，之后郊區化開始出現。二戰后，作為戰勝國和世界制造大國的美國，城市化進程繼續發展，逐步形成以紐約-華盛頓-波士頓為代表的11個特大城市地區，人口總計2.4億左右，占美國總人口的77%。日本在二戰后，隨著經濟恢復和快速增長，城市化進程加速，1950年代中期超過50%，東京、大阪、名古屋等城市快速發展，形成了以東京特大城市地區為核心的太平洋沿岸城市群，占日本總人口61%。這一階段的城市化進程對國家和地區的發展至關重要。

2011年，我國城市化率超過50%，進入城市世紀。我國的城市化發展中，特大城市地區也扮演著非常重要的角色。珠三角、長三角、京津冀地區不到3%的國土面積集聚了全國20%左右的人口，創造了全國1/3的GDP。這對于人口眾多、資源和環境條件并非最佳的中國是一個非常重要的選擇。

未來趨勢來看，中國的城市化無非兩點，一是大城市和大城市地區的繼續快速發展；另外一個是縣域和中小城市的健康發展。2035年之后，預計中國人口增速會放慢，城市化進程將度過快速發展的階段；2050年前后，城市化進程則會逐步成熟而趨于總體相對穩定狀態。在前一過程，農村地區剩余勞動力轉移是中國城市化進程的重要組成部分，特大城市地區不可避免的要面對規模增大、結構重構雙向發展的局面。在2050年前后，中國城市化增長趨于穩定后，城市化進程仍可能表現為城市人口在不同地域間的轉移。在這個過程中，特大城市地區仍然面臨巨大的人口增長和結構調整的壓力。壓力背后的根本機制是中國對于資源環境、經濟社會發展等方面的綜合考量后而采取的相應空間策略。

從兩個百年目標出發，特大城市地區不僅僅承擔著中國作為一個人口大國的責任，還承擔著國際的擔當。過去中國特大城市地區主要是促進國家的經濟社會發展。但是在實現第二個百年目標，成為世界現代化強國后，中國的發展應該是處于一個領跑的地位，要從奔跑到并跑、再到領跑，必須對國際秩序重構做出貢獻，其中首當其沖的當然是特大城市地區。因此，第二個百年目標中國，要在全球有影響力，需要依托特大城市地區的全球競爭力來實現。

總之，未來30年顯然是變化的30年，需要做很多思考。兩個百年目標——“富強、民主、文明、和諧、美麗”，為中國特大城市地區發展提供了一個非常偉大的愿景，也是中國人居和城市化發展的一種理念，也是下一步規劃變革等面臨的巨大難題。

2.要注重特大城市地區的經驗總結和規律認識

工業革命以來，由于規模經濟和集聚經濟等效應，特大城市和特大城市地區不斷集聚人口和各類活動，不僅僅成為一個國家和地區經濟、政治、文化等發展的重要引擎，隨著經濟全球化深入發展，更成為一個國家和地區發揮世界影響力的重要舞臺。特大城市地區的國家和國際影響力顯然不能僅僅局限在經濟領域和GDP指標上，它的科技影響力、文化影響力、甚至是政治影響力等方面也將越來越突出。盡管今天中國城市化進程中，特大城市地區經濟影響力被放到了相當重要的位置，但當發展到第二個百年的時候，特大城市地區在世界科技、文化等方面的軟實力和影響力就不可或缺，甚至在很大方面決定了中國經濟的世界影響力。

當然，特大城市地區在有限地域上快速集聚了大規模人口，在發展中不可避免的會遇到各種“城市病”、“區域病”問題，體現在住房、交通、生態、社會差異、安全等諸多方面。但不能因噎廢食，全球絕大多數國家和地區還是高度關注積極呼應特大城市地區的發展趨勢，沒有簡單的消極的抵制特大城市的發展。幾十年以來，中國對于大城市、特大城市和特大城市地區的發展有不同的聲音，特別是在京津冀地區出現了大量的人流擁擠、交通擁堵、環境污染、區域貧困、生態退化等問題后，這種聲音更日益多元。從經驗和規律來看，對于人口資源環境矛盾更加突出的發展中國家來講，在這個高度全球化和開放的時代，特大城市地區是不可替代的作用，要積極呼應和面對。

對于特大城市地區發展中的各種空間問題或非空間問題，一方面需要加強市場機制，另一方面則需要更有效發揮政府引導的作用，其中城市規劃的作用在新時代雖然面臨變革的要求，但更不能因此被淡化和忽視。一般而言，從國外發達國家和地區的經驗和規律來看，對于特大城市和特大城市地區，空間規劃或者城市區域規劃層面的工作需要更加進一步聚焦在以下幾個方面的內容。第一，要努力研究特大城市地區的形成機制、空間組織秩序和區域空間治理規則。第二，積極順應特大城市區的發展趨勢和需求，合理引導土地、生態、交通等資源的配置和優化，尤其是在快速的城市化時期更是如此。第三，積極解決市場化資源配置的外部性問題，優化公共服務設施的配置工作。

3.加強中國特大城市地區發展的若干規劃和政策建議

（一）特大城市地區在引領實現第二個百年目標具有突出重要的作用。從現在開始就要重視加強特大城市地區的運行機制、功能組織研究，加強特大城市地區引領作用和發展目標研究，加強特大城市地區全球影響力研究，以及保護與發展的關系研究等。

（二）要重視適合特大城市地區發展的規劃體系和治理體制建設。在發揮市場作用、各地方利益主體積極性的同時，要加強特大城市地區規劃的調控作用，維護規劃的嚴肅性、科學性和權威性；要加強特大城市地區的功能、交通、生態和公共服務體系的建設，納入更大的區域，將特大城市地區核心城市的減量發展、功能優化與外圍地區的新區建設、空間重組協同起來、努力解決各種“城市病”、“社會病”“區域病”，以更好的服務實現國家第二個百年目標。

（三）要加強特大城市地區發展轉型和綠色發展的創新實踐。要努力探索適合國情的特大城市地區人居模式，以空間資源的有效使用來提高土地利用效率、節約能源、保護環境。人口資源環境約束是中國發展的最大難題，也是發展特大城市地區的不二選擇。13億人生活在960萬平方公里的土地，相對于歐盟、美國來說，中國特大城市地區的發展在人均建設用地、能耗等方面，需要比他們更有效率。

（四）要加強特大城市地區區域協同的制度設計。特大城市地區通常位于跨行政區的區域內。要研究制定特大城市地區跨界協同的政策措施，促進跨界基礎設施建設，跨界合作開發和投融資，跨界公共服務，打破行政區壁壘，共建共享。要重視解決特大城市地區內部和外部之間的發展不平衡，以及貧困問題，特別要重視中西部特大城市地區的特殊性問題研究，制定有關政策，促進新形勢下城鄉統籌發展。特大城市地區應該是全國破解區域發展不均衡、不充分問題的一個重要平臺和首要之區。

4.關于京津冀協同發展的若干政策建議

京津冀協同發展成為中國的重要國家戰略，為京津冀發展提出新要求，長遠來看，京津冀地區要實現“包容式”、“融合式”的發展；近期要充分研究雄安與北京、天津的關系，三者相“容”、相“融”，化解矛盾，協同發展；要為河北的發展留有余地，充分考慮保定等的發展需求，從地區整體發展的角度來進行京津冀協同的研究和規劃。

就雄安新區規劃建設而言，首先要從大處著眼，明確大的前提，包括：水、土地、生態環境的基本狀況等，要將白洋淀的治理作為新城規劃建設的前提；其次，要研究現狀城鄉布局，分析它合理和不合理的地方；第三，要遵循城市規劃的科學原理，按照步驟，一步步來，不能搞大躍進，要從高速度發展轉向高質量發展。其中，城市設計等工作的開展不必過急，應該根據因地制宜、逐步鋪開；第四，起步區面積不宜過大，踏踏實實做好啟動區；第五，要關注體制創新機制的建立。

撰筆

吳唯佳  中國城市規劃學會常務理事、清華大學建筑學院建筑與城市研究所

于濤方  清華大學建筑學院建筑與城市研究所