導讀

2017年11月18日-20日，2017中國城市規劃年會在東莞舉行，集中探討了當前城市規劃工作中面臨的熱點、難點問題。會后，各論壇承辦方根據專家報告及討論成果形成了一系列政策建議。為此，中國城市規劃學會官微“中國城市規劃”推出“政策建議”專欄，陸續推出系列文章，集中傳遞專家聲音，助力城鄉規劃建設。

本期“政策建議”基于2017中國城市規劃年會“城鄉治理改革與創新”專題會議觀點提煉。文章指出，創新規劃體制、推進城鄉治理改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

改革開放30年以來，社會主義市場經濟體制的建設推動了經濟的高速發展，與此同時，也帶來了一系列嚴峻復雜的社會問題，成為制約我國可持續發展的深層障礙。在此背景下，黨在十八屆三中全會上提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大決策，城鄉治理則成為國家治理體系中的重要組成部分。

十九大報告中指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。人民對于生活質量要求不斷提高，社會公民意識逐步覺醒，開始探索創新資源調控、統領發展、維護公平與公眾利益的規劃治理工作，這是新時期城鄉規劃工作的重點之一。因此，從規劃觀、治理體系、治理方式等多方面積極探索我國城鄉治理創新長效機制，有效預防和化解社會矛盾體制，不斷推進城鄉治理改革，是優化提升城市規劃工作，實現國家治理能力現代化的重要路徑。

一、治理能力現代化背景下城鄉治理中的困局

在經濟現代化水平明顯快于社會發展現代化水平，城市建設規模不斷擴張背景下，城市問題集中凸顯，城鄉治理研究和實踐陷入一定的困境中。

1.規劃觀：城市發展內生動力轉變與傳統規劃觀的矛盾

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城市化進程。長久以來，在增長主義思想的引領下，對于城鄉規劃作用的認知存在一定的局限性。在多數情況下，城鄉規劃被認為是空間建設性規劃，是國家統治與干預經濟社會發展的工具。在規劃內容中，較少關注宏觀協調性內容，而是將大量的目光投入到地區建設以及項目規劃評價上。然而，十九大會議召開后，我國社會發展主要問題已經從“滿足人民日益增長的物質文化需要”轉變為“滿足人民日益增長的美好生活需要”。在此背景下，我國城市發展的內生動力從經濟建設轉向創新人才主導，滿足人民的精神文化需求成為首位目標。但是，在城鄉治理中，卻存在以政府內部討論為主，難以與市民利益訴求相結合，項目建設中與社會利益關系難協調等一系列問題。

2.治理體系：規劃體系內外協同關系均待進一步明確

城鄉規劃本質上是一個極其復雜的空間治理過程。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷深化，傳統的計劃性經濟配置的空間治理方式已無法適應時代發展。一方面，從規劃體系內部來看，我國規劃種類繁多，體系混亂，包括國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、綜合交通規劃等一系列規劃。這些規劃均由相應主管部門實施編制，呈現出“多龍治水”格局，不僅各規劃層級在編制過程中缺乏有機銜接，協調性差，行政審批效率低下，且在后續土地空間利用中也存在受到多重管制約束而導致利益糾紛，增加了存量更新再利用的難度。另一方面，從規劃體系內外關系處理來看，我國城鄉治理一直呈現出“強政府、弱社會”的特征。然而，由于市場經濟體制的發展帶來的市場、社會主體利益訴求多元化趨勢，缺乏成熟的合作協調機制是城鄉治理過程中不可回避的問題。各方主體間的非理性博弈以及“囚徒困境”的邏輯導致城市管理中的矛盾難解，公共資源浪費及無效使用等一系列問題。例如，近年來頻發的鄰避事件沖突，無疑是各方利益協調失敗的典型表征。

3.治理方式：在思維、技術等多方面囿于傳統范式中

在我國當前多元化的是社會發展格局中，城鄉治理工作面臨著被鎖定在傳統思維和技術帶來的一系列困境中。從規劃管理上看，首先，存在政策設計單一的問題，忽視地區差異性，尤其是城鄉的差異性和發展階段差異性，致使規劃適應性不足，此類問題在公共服務設施的規劃配置中體現尤為明顯。其次，重建設輕管理的現象普遍存在，由于政府頂層制度設計不完善導致規劃工作實施管理中多方利益難以協調。從技術保障上看，現今的城鄉治理研究及實踐工作仍是以定性為主的傳統規劃工作方式，定量信息收集也多是采用傳統政府組織、問卷調查、市民訪談、聽證會等方式進行，耗費大量人力物力財力，卻在城鄉治理研究與規劃編制中呈現出信息獲取片面、問題反饋缺失、公眾話語權缺失、難以突破精英式思維框架等缺陷。

二、城鄉治理改革與創新的建議

針對治理能力現代化背景下城鄉治理中的困局，在新時期城市建設過程中，需要從“創新社會治理體制”的高度，優化管理模式，改進治理方式，創新有效預防和化解社會矛盾體制，以實現國家治理體系和治理能力現代化。

1.以人為本，積極轉變規劃發展觀

十九大報告中明確指出，我國主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。社會矛盾是決定國家治理方向的關鍵因素，社會主要矛盾的演化是國家城市發展轉型與治理模式變遷直接動力，也是城鄉治理工作的首要聚焦點。這就要求我們從傳統的重建設輕管理，以及政府“自上而下”包辦型管理等規劃理念和思維模式框架中走出來，將城鄉治理置于新時期我國社會發展和治理能力現代化的宏大背景中，回歸“以人為本”，從人本視角下出發考慮規劃中產生的矛盾及問題，在統籌政治利益、經濟發展、技術規范的基礎上，積極協調空間資源使用中的矛盾，注重體現多元主體的社會價值需求，尤其是提高滿足社會公眾利益的能力，以推動合作、協商、伙伴關系并存的新型城鄉治理模式的形成。

2.構建協同共治體系，明確多元主體定位

（1）繼續推動“多規合一”空間治理體系的構建

空間治理體系是指不同主體在空間規劃、建設和管理過程中，為調和空間利益而采取的系列行動的總和。因此，加快規劃體制改革，完善空間治理體系，是城市發展轉型的內在需求。這種體系的構建涉及到政府政策制定、權力運行、管理方式、組織結構等問題，應以提升城鄉空間治理效率為原則，對頂層制度設計進行調整，強化政府內部之間的協同。在規劃編制與管理工作中，建議持續推進“多規合一”工作，建體系、明任務、理時序。具體而言，一是在市、區縣、鎮鄉以及各同級部門間建立“自上而下”、“自下而上”的平衡協調工作體系，對規劃中的各項內容進行融合；二是明確各級部門在規劃體系中承擔作用與角色；三是利用已構建的上下同級間的反饋機制，加強各部門間對接，同步開展工作，確保“多規合一”空間治理體系的高效性、完整性與準確性。

（2） 建立政府、市場與社會多元交互共治體系

城市與鄉村均是一個多元利益結合體，因此城鄉治理可以認為是一項復雜的系統工程。因此，調動政府、市場及社會等多方力量積極參與規劃治理，建立一個以政府為主導，市場、社會組織及公眾等多元交互共治的城鄉治理結構。針對由于各方價值基礎與利益需求不同情況下而產生的矛盾，建立相應的協調決策機制，使各方從整體利益出發，提高治理效果以及社會化、專業化水平。尤其是在政府、市場擁有強勢地位的情況下，應特別注重社會公眾的話語權與決策權，注重公眾的現實利益需求，推動公眾參與。例如，在城市社區治理中，通過開展形式多樣的基層民主協商制度，拓展居民的主動參與空間，激發社區自治活力；在鄉村治理中，引導村民自發參與鄉土社區營造、建構鄉村社會資本。

3.打破傳統規劃范式，加強政策及技術支撐

（1）健全法規制度，完善政策保障機制

隨著我國社會治理進入精細化管理時代，尤其是城鄉治理涉及到多方權屬及利益分割的問題，制度的設計和完善成為規劃工作者需要重點思考的問題。一方面，可以通過調整完善相關規劃法律法規，當然，在政策法規的調整過程中應當注重地方的差異及特征。另一方面，規劃工作者應以實踐為支撐，修訂和完善城市管理技術標準及管控政策等方面的不足，各類制度標準應準確的定位到需求人群。例如，針對公共服務設施類規劃，在規劃編制完成后，通過開展公共服務績效評估及滿意度調查，建立人口跟蹤及管理系統，對市民進行全生命周期服務，確保規劃的有效性。

（2） 構建規劃管理云平臺，強化規劃技術支撐

大數據及互聯網時代的到來為城鄉治理工作帶來巨大的機遇，因此，我們在城鄉治理工作中應緊跟時代步伐，構建規劃管理云平臺，強化規劃技術支撐。這個平臺應該是一個信息交流、溝通協作的平臺。一方面，它應該是匯集多方面數據、資源與成果的平臺，能夠規劃從業者在學術研究及規劃編制過程中提供海量信息。另一方面，它也是連接政府、市場與公眾的平臺，既可以通過創新公示形式增強信息透明度，同時也通過該平臺有效采集多方反饋意見，增加政府、規劃部門與社會公眾間的線上交流溝通，確保能夠真正做到滿足社會公眾美好生活需求，實現城鄉治理的“科學化”與“民主化”改革。

本文由中國城市規劃學會城鄉治理與政策研究學術委員會基于2017中國城市規劃年會“城鄉治理改革與創新”專題會議觀點提煉。

參與本次會議交流的嘉賓有香港大學何靜深副教授，南京大學于濤副教授，東南大學王興平教授，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司長三角分院周珂慧、廣州大學廣州發展研究院產業規劃研究所姚華松、北京市城市規劃設計研究院舒寧、深圳市城市規劃設計研究院聶家榮、南京大學建筑與城市規劃學院傅俊堯、上海市城市規劃設計研究院黃玨、江蘇省城市規劃設計研究院劉揚、武漢市規劃編制研究和展示中心周艷妮。他們的精彩觀點均對本政策建言有所貢獻。