金忠民 中國城市規劃學會常務理事，上海市城市規劃設計研究院副院長、教授級高級工程師，本學術對話主持人

新一輪單元規劃為落實城市戰略目標、傳導底線約束要求、彈性應對未來不確定性，為特大城市總體規劃實施管控提供載體，其在編制體系、類型劃分、技術方法上逐漸受到重視。

首先，必須優化規劃編制體系。目前，總規與控規銜接的中間層次主要有分區規劃和單元規劃兩類。分區規劃較多在處于增量規劃階段的地區編制，存在實施主體模糊、與控規銜接不暢、規劃標準不全等問題；單元規劃以存量更新為主，與已批控規、管理體制結合，比分區規劃更精細化。因此，需要優化規劃編制層級，在“定性質、定功能、定總量”的基礎上強化“剛性傳導、彈性適應”，分解落實公益性設施的相關要求；結合管理程序設定，明確剛性和彈性要求，留有適當的銜接余地，指導控規的編制和調整；與行政架構和開發主體相結合，保障規劃實施。

其次，應依據規劃目標劃定不同的單元類型。第一類是依據事權劃分單元，突出承上啟下“保底線、定框架、留彈性”的作用，以行政區為單位編制單元規劃，以社區（街道）單元作為核心管理單元，體現各區發展意圖；作為統籌生態空間、公益性設施和文化風貌等底線、強化空間引導和落地管控的平臺，保障公共利益，明確下沉至街坊層次的管控框架，并為下位規劃和相關專項規劃預留政策接口。第二類是依據實施主體劃分單元，以街道（鄉鎮）作為規劃實施統籌的基本單元，將跨區基礎設施項目或其他重點項目列為特定單元。強調多部門協同工作、統籌實施管理，兼顧集建區內與集建區外兩個空間、公益性與經營性兩類項目、國有與集體兩種用地權屬、政府與市場兩個實施主體。第三類是依據政策設計劃分單元，結合功能分區、行政與社會管理范圍，以及自然地理邊界進行劃定，一般3～5km2。以“政策+空間單元”統籌實施規劃，在一定“空間單元”范疇內疊加一系列的政策與控制手段，推動地區的整體發展與規劃的綜合實施。無論何種類型，單元規劃應積極探索漸進式、可持續的有機更新模式，以存量用地的更新利用來滿足城市未來發展的空間需求。

最后，應加強單元規劃編制管理的信息化。充分考慮信息技術對城市生活、生產、治理方式的深刻影響，轉變規劃技術方法，運用大數據對職住現狀特征、交通出行等進行分析，對不同層次的空間和功能布局提出規劃策略。同時，統一基礎要素底版和數據格式，入庫文件使用單元規劃編制軟件制作。對單元規劃的編制、審批流程，基礎資料，規劃成果等實施信息化管理，構建長期維護動態管理的實施評估機制，形成單元規劃動態更新、監測、評估、維護的重要平臺，發揮單元規劃支撐城市治理的作用。

葉貴勛 中國城市規劃學會居住區規劃學術委員會委員，上海市城市規劃學會常務副理事長、教授級高級工程師

今天討論的主題是特大城市單元規劃編制的相關問題，在原來的規劃體系里是沒有單元規劃的。在2007年頒布的《城鄉規劃法》里并沒有提及“單元規劃”，一直到2010年頒布的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》才提出了在編制大城市和特大城市的控制性詳細規劃時可以根據本地的實際情況組織編制單元規劃。可見單元規劃正式被認可是2010年以后的事情，但各地在這之前都已經做了很多探索，以適應城市經濟社會發展的需要。這也說明規劃師們在城市規劃編制中是在不斷地探索，不斷地創新。

下面介紹上海在這方面做的一些探索性的工作。上海真正提出單元規劃是在國家認可以前。

（1）產生的時代背景。上海在歷史上有過兩輪國家正式批準的城市總體規劃，最早批準的是在1986年。1986年的上海城市總體規劃在中國改革開放大背景下產生，但有一個很大的問題就是計劃經濟性很強，所以當改革開放后上海在1980年代初出現經濟開發區時就產生了一個問題，當時總體規劃還在編制過程當中，不能直接指導建設，規劃到底怎么指導開發？當時就提出了控制性詳細規劃的辦法，做了一些探索，效果很好。這對完善整個規劃編制和管理體系是一次成功的嘗試。

1986年上海城市總體規劃批準以后，如何根據社會經濟發展來實施總體規劃，在當時受到很大的制約：規劃實施的前提是經濟基礎，但上海當時的財政收入主要上交給中央，留下的不多。上海城市當時存在三大矛盾，第一，住房緊張，人均住房面積是3.9m2，三代同堂是普遍現象；第二，環境污染，蘇州河常年黑臭嚴重；第三，交通擁擠，當年交通擁擠的程度是今天想象不出來的，上公共汽車可能要靠車站上的人推才能上去。所以上海的發展遇到了嚴重的阻礙。

1990年代初小平南巡講話之后，浦東的開發開放明確，中央對上海的支持力度更加擴大，通過了一系列政策支持，包括土地批租，使得上海經濟發展有了一定的經濟基礎，同時我們編制了浦東新區總體規劃。但是浦東的總體規劃與1986年批準的上海總體規劃這兩張圖如何拼為一張圖，雖然做了處理，但是在銜接上、系統上、整體上還有很多問題。所以從1993年開始我們編制了新一輪的2001年版的總體規劃，前后整整8年。

在這個過程中，市場經濟的不斷成熟給我們帶來一個思考：在確定城市總體規劃的性質、規模以后，如何落實總體規劃的要素，如何從定量的角度實施總體規劃，單單靠總體規劃這張藍圖是沒有辦法直接落地的，盡管上海有分區規劃，但是分區規劃要跳到詳細規劃，這其中還缺少銜接。

在這種情況下，我們就思考能不能產生一個中間環節，也就是后來被稱之為的單元規劃，但是這項工作在整個總體規劃編制的過程中沒有可能去實施，一直到2001年總體規劃批準以后，單元規劃才被正式推出來。

上海市委市政府對這項工作十分重視，早在2003年上海市規劃管理條例即將控制性編制單元規劃列入了正式的規劃體系當中，這在全國范圍內還是比較早的。

（2）總體定位。建立覆蓋全市、層次清晰、目標明確、管理有序的城市規劃體系，單元規劃實際上起一種承上啟下的作用。

（3）編制內容。第一，劃分編制單元；第二，在單元劃分的基礎上，把規劃的各個元素，比如規模、開發控制、公共綠地落實、風貌保護、公共服務設施、道路交通設施、市政公用設施、地下空間等，具體化地落到地面。編制內容強調了剛性和指導性的結合，對公益性的規劃元素起到了很好的保障作用，對規劃管理和規劃編制都是極其有用的。

目前，上海中心城區240個編制單元已經做到了全覆蓋。

張帆  上海市城市規劃設計研究院院長，教授級高級工程師

十九大報告提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總要求，城市規劃作為新時期國家治國理政的重要手段，是國家治理體系的重要組成部分，是國家空間規劃體系的基礎，是全面統籌各類資源的抓手。空間治理概念于20世紀90年代在全球興起，強調政府、個人和機構管理在同一目標下的協同治理過程，創新城市空間治理能力是新時期規劃工作者面臨的重要命題。上海自2000年以來的單元規劃的編制探索，正是遵循住房和城鄉建設部要求，在超大城市要實現睿智發展目標下，對空間治理進行的一場具有意義的先行實踐。

在這里主要分享三方面的內容：

一是單元規劃因何而生。2003年12月頒布修訂的《上海市城市規劃條例》，首次將單元規劃明確為法定層次，作為城市總體規劃落實的重要層次和城市規劃管理的重要依據。單元規劃有三個非常重要的作用，即“定性質、定功能、定總量”，在中心城“雙增雙減”的時代背景下，單元規劃可以把總規確定的性質、功能和容量等剛性內容有效分解，并結合上海市“兩級政府三級管理”的行政體制進行傳導落實。

二是在上海空間規劃體系優化的新背景下，單元規劃做什么。新一輪總體規劃即《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》的時代背景發生了變化。首先，是全球城市核心競爭力的新著眼點更關注“創新、可持續、安全、文化、生活質量”等；其次，城市發展動力呈現多元化趨勢，多種所有制經濟體成為社會發展不可忽視的新動力源；再次，城市治理要求有更大的變革，更強調“共同的目標+多變化的過程+全社會的行動”。

因此，我們理解新一輪在編的主城區單元規劃核心要體現“剛性傳導+彈性適應”，要應對“體系適應、范圍擴展、事權協調、精準實施”四個挑戰。

體系適應上，首先要“空間合一、時間合拍”，順應總規戰略實施的邏輯框架；其次是簡化規劃層次，取消分區規劃做實單元規劃。范圍擴展上要“兼顧城鄉，雙線推動”，將單元規劃從中心城擴展至主城區、新城和新市鎮。事權協調上要“上下聯動、多方協調”，關注行政實施的主體，即區和街鎮的作用，強化基層事權、尊重市場主體。精準實施上要“聚焦公益、落實空間”，民生公益類的設施應該實行強控到地塊，而可以協商的經營類設施則應留有一定的彈性。

三是大數據怎么匹配。城市的智慧生長需要對目標的實施數據進行不斷的跟蹤與監控，單元規劃編制也可以綜合利用多源數據，通過大數據分析，識別城市空間結構，評估設施服務績效、職住平衡狀況和交通承載水平等，以定量化的分析提升編制的科學和精準程度。

上海市單元規劃是為有效實施總體規劃、結合上海超大型城市“兩級政府三級管理”的特點而設立的承上啟下的規劃層次，目的是在資源環境緊約束的“新常態”背景下，圍繞上海建設卓越全球城市的目標，探索具有中國特色、時代特征、上海特點的超大城市睿智發展的創新轉型新路徑。展望單元規劃未來編制的深化方向，規劃體系上需要進一步關注特別政策區的深化創新，體現“特別要求+特別支持”；規劃管理上需要保證市級規劃管控下的事權下移，更好地彈性應對市場的多種可能性；編制內容上重點要研究在守底線的基礎上進一步突出導向，體現創新、人文、生態的發展目標；在動態適應上更要體現“精準評估、動態研究、理性調整、及時應對”。

鄒兵 中國城市規劃學會理事、城市總體規劃學術委員會委員，深圳市規劃國土發展研究中心總規劃師、教授級高級城市規劃師

今天對話的主題很有意義。討論單元規劃的編制，實際是在討論規劃體系的完善和規劃實施的問題。特大城市的單元規劃編制之所以重要，是因為特大城市和一般城市有明顯的區別：人口多，城市化水平高，建成度高。特大城市的規劃管理和實施面臨更為復雜的形勢和條件，綜合性更強，需要分層管理，分級管制，分類管控，是特大城市走向精細化管理的必然需求。另外，這也是實現城市總體規劃剛性要素傳導的必要路徑，是調動各級政府和社會力量共同推動規劃實施、采取一致行動的基礎。單元規劃編制的關鍵不在于規劃內容怎么編，而是單元怎么劃。劃定單元的目標不同，劃分的標準、類型和尺度就不一樣。有兩種劃分方式，一是基于規劃“一張圖”管理的單元規劃，屬于規劃自身技術體系完善的內容，當然也會涉及到與其他部門的協調問題和管理機制問題；二是基于規劃實施和開發建設的單元規劃，與規劃實施主體和外部運作機制有關。

對于“一張圖”管理的單元規劃，與最近住房和城鄉建設部特別強調的統籌規劃和規劃統籌要求非常契合，與“多規合一”空間信息平臺的建設緊密相關。其中最重要的技術基礎，一是統一的單元網格，二是統一的數據標準，三是持續的維護機制。深圳過去的規劃編制單元叫標準分區，每個大約3～5km2。另外，基于居民交通出行調查劃分了2000多個交通小區單元，基于地理國情調查有一類單元，社工委基于基層人口管理也有一類單元；規劃系統內部基于密度分區管理和綠地系統管控也分別有各自的單元劃分，這么多類型單元非常容易出現相互沖突、數據打架的問題。目前做的一項工作就是力爭建立統一的空間網格，把所有的人口數據、經濟數據、土地數據、建筑數據、交通數據都統一在一個單元網格中，這是實現規劃統籌的基礎。

對于服務規劃實施建設的單元規劃，必須與行政架構和開發主體相銜接。過去深圳組團規劃跨越行政界限，沒有明確的行政架構和管理主體的支持，實施難度很大。后來進行了行政區劃調整，基本按組團重新劃分了行政區和功能區，實施成效很明顯。另外，深圳基于存量開發的城市更新單元，比產權地塊要大，但比法定圖則的標準分區小，與產權和開發主體聯系緊密，能夠有效推進。曾經為了在更大的范圍內實現規劃統籌和配置更大規模的公共設施，提出了發展單元的概念思路，規模可到10km2左右，但推進效果不理想，原因就是缺乏明確的實施主體。最近在嘗試城市更新統籌片區，由政府主導，引進大型企業統籌開發，希望能夠在這方面有所作為。

總結單元劃定的要素：一要進行統一的空間網格的頂層設計，避免各自為政；二要依據規劃編制的目標劃定不同的規模和范圍；三要與行政管理架構相結合，落實責任，與傳導、跟蹤、監測、考核機制銜接；四要與產權相結合，與開發主體相結合，保障單元規劃的推進和實施。

張尚武 中國城市規劃學會理事、鄉村規劃與建設學術委員會主任委員，同濟大學建筑與城市規劃學院副院長、教授，上海同濟城市規劃設計研究院副院長

特大城市規劃管理更加復雜和精細，討論單元規劃編制非常有意義。主要從單元規劃作用和內容談一些個人觀點。

首先，要從規劃體系改革角度認識單元規劃。按照過去的規劃編制體系，總體規劃編完了編控制性詳細規劃，但這之間是有矛盾的。總規是戰略性的、有期限的，一般按20年，但控規理論上講是沒有期限的，靜態的，許多功能要素一旦界定好，就按控規執行，而且要求全覆蓋。

當前規劃體系改革有兩個主導思想，一是戰略引領、剛性管控，二是規劃建設管理的統籌。規劃體系不僅是編制體系，還包括法規體系和行政體系。這是一個體系性的改革，涉及空間規劃體系和傳統開發控制體系。

按照過去的編制體系主要對應的是開發控制，分為總規、分區、控規。最終是用控規來管理，控規編完，分區規劃其實就沒用了，即使再增加單元規劃，也只是研究單元。如果從空間規劃體系角度，結果就不應該是這樣。個人認為討論單元規劃的必要性，既要兼顧從管理事權角度規劃體系的重構，也要看到過去開發控制體系的不足。

個人不贊同現在的控規全覆蓋，其他規劃也是越編越多，但不梳理規劃之間的關系，就會造成建設管理低效，甚至失控。對管理而言，依據越簡單越有效。最典型的例子就是上海根據密度分區提出的中心城“雙增雙減”，把過去非常糾結的容積率問題簡化了。單元規劃編制需要規劃體系改革、法規體系建設、控規改革結合在一起。

第二，單元規劃要有自己獨立存在的價值。一是單元規劃與分區規劃，主要是厘清與分級管理事權的關系。按照上海新一輪總規確定的規劃體系，總規對區縣發展提出指導，但區縣總規的重點應體現在行動，把區縣一級政府階段性發展訴求和總規的傳導要求結合起來，以區縣總規作為全市總規在空間和時間維度落實的重要載體。而對于單元規劃而言，對應街道管理邊界，面向開發控制，內容可以相對穩定。二是單元規劃與控規的關系，個人認為單元規劃和控規應該是合一的，但并不是覆蓋。單元規劃對于控規而言是結構性的，一般地區的開發控制可以用單元規劃+規劃管理技術規定來控制，對于特定地區的開發控制，則按需編制控規。三是，規劃單元也是開發控制層面的規劃實施和維護的基本單元。規劃實施過程中單元規劃也要定期維護，但不是所有單元每次都要調整。比如軌道項目確定了，站點開發就需要調整單元規劃，再編制特定區控規。單元劃分和社會管理單元盡量合一，利于統計、評估和考核。

第三，單元規劃編制要與實施結合。一是，單元規劃面向開發層面，與總規一樣，同樣需要關注多規合一的運行機制。二是，加強開發管理和相關政策法規研究。例如針對軌道站點開發，需要專門規定開發要求和編制程序。三是，通過信息平臺建設加強對規劃實施和項目管理的支撐。例如學校具體選址，需要從單元層面對項目開發進行評估。及時把單元信息反饋到整個總規實施監測和評估體系中，更加精準把握實施動態、實施效果和城市運行質量。

楊明  中國城市規劃學會城鄉規劃實施學術委員會城鄉規劃實施評估學組委員，北京市城市規劃設計研究院規劃研究室主任工程師、教授級高級工程師

前面兩位院長從編制角度介紹了上海的情況，下面我從實施的角度談談北京的規劃單元。

北京這版總規提出減量規劃，如何實施？在機制上建立了“多規合一-任務分解-體檢評估-督查問責”的統籌實施機制。首先以城市總體規劃為統領，通過多規合一形成全市統一的發展目標和指標體系。二是對目標和任務進行分解，形成100多項行動計劃，包括規劃編制、重點功能區和重大項目、專項工作、政策機制，將工作都落到實施主體。三是通過一年一體檢，對規劃的實施情況進行評估。四是將體檢結果與各區、各部門及領導干部績效考核掛鉤，并與審計監督工作相銜接來推動規劃的有效實施。

規劃目標和指標通過下面的規劃編制體系來逐步落實、剛性傳導。第一個是在市級層面編制分區規劃實施要點，把總規對各區的剛性要求定下來。第二是以此為基礎，各區編制分區規劃，在分區規劃中劃分規劃的實施單元，具體落實。第三是制定規劃單元的實施方案。

規劃實施單元是規劃統籌實施管理的抓手，實施單元可以單個鄉鎮為基本單位，也可多個鄉鎮捆綁，或者將園區和鄉鎮統籌為一個實施單元。通過實施單元，推動規劃實施由項目統籌到區域統籌。

實施單元的運作有三個機制和兩個政策來保障。

第一個機制，建立實施任務傳遞的機制。通過市、區、鄉鎮三級落實總規的任務，在單元內梳理資源、拆遷的任務，落實公共服務設施、民生項目，并且在這個單元內算經濟平衡賬。

第二個機制，建立土地發展權還原機制。以前項目實施是算單個項目拆建比，而通過在整個單元內統一梳理資源、任務，就形成整個單元的拆建比，作為單元內各個項目實施的依據。

第三個機制，建立土地收益返還機制。對當地農民可以采取入股的方式，保障長期的收益；對當地政府，把土地增值的收益返還到當地，建立財政專用賬戶，用于當地建設。

第一個政策是優化土地財稅。對上海和北京做一個比較，發現北京市區兩級政府對土地增收提留的較多，建議適當減少，在更大的層面建立一個土地整治的資金池，對土地收入進行二次分配。

第二個政策是優化土地供應。以前土地在分期供應的時候，每期帶同樣比例的拆遷任務，但越到后幾期實施時發現成本越高。現在采取先供先攤的方式，將剩余的“白地”作為“戰略儲備地”，作為不同資源稟賦差異的單元之間、民生項目與經營性項目之間統籌調配的基礎。

李勇強 重慶市規劃設計研究院副總工程師、教授級高級城市規劃師

作為特大城市的重慶主城區的總體規劃與控制性詳細規劃之間沒有單元規劃作為中間層級。重慶主城區自1990年代初開始編制控規，2000年后對主城區進行了全覆蓋控規編制，控規依據的上位規劃是自1983年以來經國務院批準的多輪總規及修改。此間重慶主城區范圍所對應的9個行政區也陸續編制了分區規劃以深化總體規劃，但沒有建立分區規劃有效落實總體規劃的相應編制管理體系。以各標準分區為編制單元的控規成果在統籌協調分區、公共服務設施和市政公用設施配套、建設強度和建設總量控制方面存在較多問題。

2012年為落實本輪總規，平衡主城區各區建設規模總量，協調控規全覆蓋成果在市規劃局管理“控規一張圖”實施中出現的問題，以總規明確的21個組團為單元，開展了組團規劃編制工作，形成了新的分區規劃成果。由于《城鄉規劃法》取消了原《城市規劃法》中分區規劃編制及審批的相關內容，《重慶市城鄉規劃條例》僅從規劃實施角度提出編制和報批分區規劃，而編制的分區規劃成果沒有報批，其落實傳遞總規的剛性要求也就缺乏法定保障。

2014年，重慶市人民政府辦公廳發布了《關于印發重慶市法定城鄉規劃全覆蓋工作計劃通知》，確定法定城鄉規劃全覆蓋工作目標和要開展編制的31項專業專項規劃。這項工作將各專業專項規劃和“多規合一”工作成果在主城各區進行綜合平衡、統籌分配后，通過修改維護“控規一張圖”進行法定化“空間落地”。

目前重慶正開展新一輪總規編制的準備工作，應研究思考建立怎樣的規劃體系來保障新總規的實施問題，以及修正已批控規建設總量和開發強度過大的問題。考慮是延續“法定規劃全覆蓋工作控規落地”的模式，還是探索以組團規劃為法定控制單元，在原組團規劃的基礎上完善編制控制內容，健全管理機制和體系，以繼續保持重慶主城區“多中心組團式的空間”模式，進一步增強組團規劃傳遞總體規劃的作用，還是回到曾經想借鑒的北京新城控規的模式，先編制街區層面的控規，或是按照上海的模式建立增加單元規劃這一層級的法定規劃編制管理體系。

特大城市包括大中城市應結合各自條件探索是否增加單元規劃這一層級。如果將單元規劃納入法定規劃體系，一方面就有法可依地建立相應的規劃編制和管理體系，達到控制要素內容的有效落實，保障單元規劃不只是作為傳導總規的一種規劃技術路線或方法，降低規劃編制管理自由裁量權及市場行為對實施總規的不利影響。另一方面從重慶的某些案例看，法定化的單元規劃會存在對城市一些重大項目落地的不適應而影響其嚴肅性的問題。

孫娟  中國城市規劃學會青年工作委員會秘書長，中國城市規劃設計研究院上海分院副院長、高級城市規劃師

今天和大家一起討論新一輪上海中心城單元規劃編制的一些思考。單元規劃首先要解決的是兩大關系，一是單元規劃和各級政府事權的關系，二是單元規劃和控規的銜接關系。其次中心城單元規劃要做到三個結合，即在落實總規的基礎上，與已批控規結合、與控規編制方式轉變結合、與現有管理體制結合。

首先，單元規劃定位從“技術文件”轉型成為“管理文件”意義重大。

單元規劃承擔了承上啟下的重要作用，定位也從技術文件轉型成為管理文件。上一版單元規劃單元邊界劃定強調打破行政壁壘，追求規劃技術層面的合理性。這種方式依托自然邊界和設施邊界，對于開發導向思維時期規劃編制影響不大，但是面臨著公共服務配給管理主體缺位，難以考核評估等問題。此次上海單元規劃管控重心下沉到街坊層面，指導未來街坊/地塊式控規的調整和編制，不僅是技術文件，更是管理文件。作為管理性文件，與原控規一起指導下位以街坊為單元的控規的修改編制。與街道事權掛鉤，單元邊界與街道邊界完全一致。與行政邊界一致另外的一個重要作用是可監測、可評估，對應全區和總規年度監控的37項指標，可進行年度監測和五年一評估。

其次，單元規劃內容從關注開發性轉向底線性和公共性。

此次單元規劃最大的轉變是內容從原來關注開發性指標和空間轉向更關注底線性和公共性。具體內容分三個層次：在全區定戰略，與行政區事權對應，包括發展目標與戰略、全區底線劃定、全區人口用地的規模、空間布局等結構性優化。單元層面控總量結構，包括各類經營性用地規模（住宅、商辦、產業）、公益性設施（公共服務、交通、市政設施）用地規模、公共空間；住宅、商辦開發容量，公益性設施開發容量等。街坊深度控設施的空間落位，包括街坊的經營性用地、公益性設施、公園綠地的規模、開發量，開發強度、高度，公益性設施空間落位（獨立占地落四至、非獨立占地落點位）以及各類控制線。內容重心更多關注底線型和提升型的設施補充，結合15min社區生活圈對教育、醫療、文化、體育等公益性設施的補短板，以及對特定政策地區內特定功能的強化與高等級設施的增加、公共空間提質、社區級品質提升類公益性設施的補充。

最后，技術層面單元規劃編制深度的爭議。

在新一輪上海中心城單元規劃中，要求街坊層面控設施實現空間落位。這對規劃編制要求非常高，特別是存量地區，摸清每塊地的產權、屬性特征才能做出相應方案，落實四至范圍，可以說難度非常大，也可能會出現不嚴謹和規劃隨意的問題。另一方面如果不落空間邊界擔心管控力度不夠，無法層層傳導總規對底線型、公共性設施的保障要求。

肖志中 武漢市規劃研究院首席規劃師，教授級高級工程師

特大城市單元規劃需要在推進城鄉治理現代化的背景下，綜合考量其在城鄉規劃編制體系中的定位和作用。首先，城市總體規劃改革方向將對整個城鄉規劃體系產生影響。從目前住房和城鄉建設部確定的15個總體規劃試點城市的改革思路來看，很多城市更加關注城市發展的戰略性和結構性內容，如規劃總圖傾向于功能分區而沒有做到傳統的用地布局深度，在某種程度上反映出總體規劃更加偏向于宏觀結構、更加強調戰略引領。在這種情況下，特別是特大城市，在體現宏觀戰略的總體規劃和體現實施管制的控制性詳細規劃之間，確實更加需要一個中間層次的規劃類型來承擔承上啟下的傳導作用。因此，目前上海提出的單元規劃適應了當前特大城市規劃編制和實施管控的現實需要。

其次，日益發展的信息化技術導致的規劃信息扁平化趨勢，也將對城鄉規劃體系產生影響。當前很多城市建立了規劃“一張圖”管理信息系統，通過長期的日常規劃管理工作，積累大量的規劃審批信息和控規深度的用地現狀信息，成為開展城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃的共同基礎；同時，全國各地城市，尤其是特大城市也不得不將總體規劃的強制性規劃內容做到控制性詳細規劃的深度，以應對上級行政主管部門對于圖斑督查的要求。這樣的發展趨勢導致不同層級的規劃內容不可避免地存在交織和重疊，規劃的層次和定位趨向模糊。武漢市在這輪總體規劃中也在思考和探索，信息技術的發展為規劃體系不同層級之間的傳導提供了更為直接的方式，必然會對規劃體系變革帶來影響。

另外，黨的十八大、十九大都提出要推進城市治理現代化的要求。基于目前的行政管理體制，區政府以及街道、社區成為城市治理的重要力量，也是推動規劃實施的主體。在這樣的背景下，以行政區或者以街道、社區為基礎的單元規劃有可能成為推進城市治理現代化的有力抓手。一方面，特大城市規劃編制單元的劃分，與行政管理范圍進行充分結合，有利于更好地解決過去規劃編制主體與實施主體不統一的問題；另一方面，中間層次的單元規劃不僅能夠發揮自上而下的傳導作用，更有利于充分對接實施協調和反饋機制，融合各行政區（含街道、社區）、各部門發展目標，及時反映基層訴求，成為各方參與城市治理的共同平臺。

武漢市新一輪規劃編制的總體思路是完善和優化“總-分-控”規劃體系。其中，總體規劃解決戰略性與結構性問題；分區規劃作為規劃體系的中間層次，按照各區、各部門“共同規劃”的思路，充分體現系統性，優化用地布局，推進“多規合一”；控制性詳細規劃則體現實施性，進一步將控規編制單元與街道、控規管理單元與社區對接，把規劃管控要求落實到地塊，也便于推進規劃實施。總之，如果能夠順應總體規劃改革方向，適應信息化發展趨勢，按照推進城市治理現代化的要求，以現行城鄉規劃體系作為基礎，將行政管理和實施體制相結合，重新定位城鄉規劃體系中間層次規劃類型的功能和作用，也不失為推動特大城市“單元規劃”編制的一條路徑。

湯海孺 中國城市規劃學會城市總體規劃學術委員會委員，杭州市城鄉規劃委員會辦公室副主任、教授級高級工程師

分區規劃是特大城市上承總規、下接控規的重要規劃層次。杭州一直按行政轄區編制分區規劃，使其成為落實總規和體現區政府發展設想的重要抓手。

分區規劃的必要性在于：（1）政府事權分工視角：區政府需要由它來對接發展意圖，統籌區的空間資源配置，實現“一級政府、一級事權、一本規劃”。（2）規劃邏輯轉換視角：需要通過它，把總規的二維期限型規劃轉換為三維容量型規劃，來約束控規，實現規劃的剛性傳導和管控。（3）規劃實施途徑視角：需要由它來指導近期建設規劃編制，以主動實施規劃，彌補控規被動實施的不足。

為此，分區規劃應做好以下工作：（1）體現戰略引領、剛性管控。按控規深度，將總規的戰略意圖轉化為操作層面的用途管控；用量化管控來保障總規內容的傳導。同時，制定各區戰略定位、目標、策略；確定空間結構，加強各區之間差異化、特色化的戰略引領。（2）實現區級管控“五個一”，即“摸清家底一本賬，繪制發展一藍圖，制定行動一盤棋，建立管控一平臺，開展評估一機制”。（3）優化要素配置。關注空間績效，加強低效用地再開發、老舊小區更新、城中村改造、地下空間利用等；重視用地與交通、地上與地下一體化開發；結合地鐵線網，優化中心體系布局；關注空間公平和設施布局的均好性、職住相對平衡、新區幼教和老區養老等設施的差異化配置、高品質公共物品的供給要求。（4）加強品質提升。包括景觀風貌管控，制定公共開放空間系統規劃，重視水系修復、湖泊恢復。（5）指導下位規劃，通過上傳下達、雙向傳導，發揮“統籌平衡、相互調劑”的作用，對上，使總規分解至分區的指標更為合理。對下，通過建立區級交通、市政、公共服務容量、開發強度、建筑高度等模型，使控規指標更合理。推進規劃實施，通過規劃項目化，優化建設時序，提高建設績效。

最后，對分區規劃編制方法的探索，建議第一，從“三個導向”上著力，增強規劃的有效性。即：一是問題導向。課題研究做基礎，深入社區了解民情，摸清現狀底數，破解各自難題。二是目標導向。向上對接，剛性落實；以民為本，公眾參與；著眼長遠，謀劃各區發展。三是實施導向。市區兩級聯動，分工合作，提高規劃實效；突出行動與項目，讓規劃好用、管用。第二，從“三個化”上著力，增強數據平臺的服務效能，為規劃賦能。一是連接全面化。讓平臺對接更多的信息數據。二是數據在線化。實時呈現，在線管理。三是服務智慧化。將人、地、業三者數據關聯起來，建立模型，實時監測、提前預警。

閻樹鑫 上海同濟城市規劃設計研究院副總工程師、高級工程師

單元規劃主要有兩個方面的作用：一是自上而下分解落實總體規劃的控制要求，二是統籌協調城市建設規模。從目前各地的單元規劃實踐來看，對于單元規劃向下分解的作用研究和應用較多，但對于單元規劃的匯總、統籌、協調的作用重視不夠。

實際上單元規劃是目前規劃體系當中唯一能夠在城市整體層面把用地、人口和建筑規模進行總體協調平衡的規劃層次。因為總規基本上不涉及建設規模，主要考慮的是用地和人口；而控規雖然可以通過開發強度將用地、人口和建筑規模結合起來，常常是局部合理，但整個城市所有的控規匯總后的整體指標又常常是失控的。現在對于總體規劃的剛性要求越來越嚴格，整個城市的用地規模基本得到控制，但是人口和建筑規模總量的失控問題非常突出。

通過全覆蓋和網格化的單元劃分，根據區位和用地條件等因素確定每個單元的平均容積率，進而可以基本確定每個單元的人口和建筑規模總量，進行匯總后可以在城市整體層面進行用地、人口和建筑規模的協調統籌。通過單元規劃的編制便于引導適宜的開發強度，避免容積率過高或者過低；便于合理配套公共設施及市政設施，避免不均衡的資源配置；便于保持發展彈性，避免用地批租過多過快。真正實現“以人民為中心”的規劃控制。

所以從這個角度來講，單元規劃的成果是不是法定并不是很重要，但是它作為一個規劃層次來協調人口、用地和建設規模之間的關系至關重要。當前規劃改革的重心在總體規劃層面，下一階段應該會延伸到控規層面，單元規劃就是最好的抓手。所以我覺得以后應該對控規編制體系進行調整，應當鼓勵在特大城市包括大中城市進行單元規劃的編制。目前在上海、北京、廣州等特大城市進行的單元規劃的探索經驗應當成為其他城市參考的樣本。

對于在大中城市推廣單元規劃的編制，主要有以下幾點看法：

第一，單元劃分的規模不宜過大，類似上海在老城區1～3km2，新城區3～5km2，這個尺度是比較適宜的。第二，單元規劃可以作為一個獨立的規劃層次，某種程度上它可以替代分區規劃的作用。第三，單元規劃可以與專項規劃同時編制。很多城市是總規之后才開始編專項規劃，現在也有和總規同時開始編制單項規劃，但是如果專項規劃僅以總規所確定的人口規模和人口分布作為依據的話，與城市建設實際情況往往有較大的偏差。所以專項規劃可以和單元規劃同時編制，這樣既有利于城市整體的協調性，又考慮到各單元的實際情況，保證專項規劃的合理性和可實施性。