導讀

2017年11月18日-20日，2017中國城市規劃年會在東莞舉行，集中探討了當前城市規劃工作中面臨的熱點、難點問題。會后，各論壇承辦方根據專家報告及討論成果形成了一系列政策建議。為此，中國城市規劃學會官微“中國城市規劃”推出“政策建議”專欄，陸續推出系列文章，集中傳遞專家聲音，助力城鄉規劃建設。

本期“政策建議”依據“學術對話八”：讓城市總體規劃更有用”討論成果形成，指出讓總規成為落實國家愿景的戰略綱領，成為實施管控的法定規則，成為層層落實的實踐過程。

近年來，中央對城鄉規劃給予前所未有的重視，將其作為提高治理能力、實現依法治國、踐行生態文明、弘揚中華文化的重要抓手。2014年、2017年，習總書記兩次視察北京城市規劃建設工作。分別指出：“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”“把握好戰略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉統籌，落實‘多規合一’形成一本規劃、一張藍圖，……總體規劃經法定程序批準后就具有法定效力，要堅決維護規劃的嚴肅性和權威性。”同時，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確指出：“城市規劃在城市發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用。”

對照中央對城鄉規劃寄予的厚望，城鄉規劃、特別是城市總體規劃，仍然存在著自身的問題和不足，例如：規劃審批周期長、事權不對應、剛彈不區分、編督不銜接等，這些問題使得總規淪為一個“不好用”的規劃，嚴重影響到它應當發揮的作用。

同時，城鄉規劃是一門面向實踐的學科、行業和政府職能，如果城鄉規劃失去了實效性，那么它就是無本之木、無源之水。

因此，無論是落實中央的期望，還是尋找自身存在的理由， “讓城市總體規劃更有用” ，都是亟待實現的目標。而唯有通過自我變革、革弊鼎新，方能達成這一目標。通過2017年城市規劃年會的相關專題對話，專家提出以下建議：

一、讓總規成為落實國家愿景的戰略綱領

黨的十九大提出實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢。這需要周詳的空間“頂層設計”來落實。當前擺在城鄉規劃工作者面前最重要的任務，就是輔助各級政府領導制定各層面的空間“頂層設計”。作為城市層面的綜合性規劃，城市總規無疑將擔當這一艱巨任務。

因此，城市總體規劃要能向上接得住國家戰略要求，從“全球視野、國家使命、人民期盼”三個維度梳理，形成與“兩個一百年”目標相銜接的城市發展愿景，并落實國家和區域發展戰略，確定城市戰略定位，以此指導空間“頂層設計”的形成，繪就“長遠藍圖”。

城市總體規劃應當成為市委、市政府在空間領域的基本施政綱領。過去，雖然城市總體規劃被賦予了類似的地位，但城市領導并未真正將總規作為其全局工作的依據，而主要將總規作為招商賣地的工具。城市建設以“項目”為指導，呈現近期化、破碎化、隨意化的特點。這與國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應。未來，應當用好城市總體規劃，讓空間“頂層設計”能夠指導空間各項建設行為，真正從“項目”牽引建設轉變為“規劃”指導建設。

為此，應推進“統籌規劃”，即“統籌各類空間性規劃，形成一張藍圖”。讓總規真正成為市委書記“一把手”抓的規劃，成為統籌政府各部門空間保護發展訴求的規劃。在規劃內容上，應當有所拓展，建議建立“總體戰略+三類空間規劃+N個專項規劃”的規劃體系（其中“總體戰略+三類空間規劃”是城市總體規劃內容），強化“全空間、全要素、全時段”的管控，落實“全局戰略統籌、全域空間管控、全要素指標體系”。

（1）全局戰略統籌。總規要能向下具體化為行動，應當建立“愿景——目標——戰略——舉措——行動”層層深化的技術框架，并配合項目立項和財政預算的形成，讓行動計劃落實到建設行為。

圖1 “美麗廈門”戰略規劃框架

（2）全域空間管控。參照新一輪北京總規，近期劃定生態紅線和城市開發邊界，將北京市全域劃分為生態紅線區、集中建設區和限制建設區；遠期限制建設區中的一部分歸為生態紅線區，一部分歸為集中建設區，通過“兩線合一、三區并二”最終實現“一線兩區”的空間管制。

圖2 北京總規劃定近期“兩線三區”和遠期“一線兩區”的關系

（3）全要素指標體系。以五大發展理念為綱，以“人民滿意度”為標準，建立績效導向的城市總體規劃指標體系。各城市可在此基礎上，依據自身戰略定位，增加自選指標。

圖3 城市總體規劃指標體系框架：必選指標+自選指標

二、讓總規成為實施管控的法定規則

當前發展階段的新變化是：市場機制在空間資源的分配中已起到決定性作用；城鎮發展逐步從增量用地的建設轉向存量用地的盤活。在這兩個趨勢下，要做好以下應對：

（1）明晰政府和市場的邊界

將政府配置空間資源的權力限定在公共資源管制和公共服務供給兩方面。除政府事權之外，應將空間資源的分配權交給市場，充分發揮城市這個復雜開放巨系統的自組織作用。因為，自組織的進程是最本底、最根本的動力。

對于這部分內容，政府不應過多干預，但也不應無所作為。核心職責是制定市場交易的規則，并約束“負外部性”的行為。這種規則的制定和行為的約束，應更多地體現在總規和控規的成果之中。即將配套規則、機制作為成果重要的組成部分；并對城市建設行為進行“負向”約束，例如：從過去對地塊用地屬性的正向規定，轉變為對地塊所產生環境影響（空氣、水、固廢、噪聲污染等）的負向規定。

（2）明晰上下層級規劃的分工

城鄉規劃是針對城市復雜巨系統提供的系統化解決方案。不可能依靠一個層級的城市總體規劃解決城市所有問題。目前總規不好用的一個原因是肩負了“不能承受之重”，因此解決的途徑之一是建立分層體系，讓總規減負，通過明晰上下層級規劃的職責分工，將總規內容框定在有限的“決策圈、專業圈”之內。

對于超大、特大城市，建議在總規和控規之間增加具有法律效力的分區規劃層次，并將原總規的部分內容轉移到分區規劃之中，并做好總規與分區規劃之間的“剛性銜接”。

（3）改進存量用地盤活的土地制度和規劃技術

通過存量用地盤活實現城市持續發展是必然趨勢。但是，相應的土地制度設計和規劃技術方法尚未成熟。

當前，城市用地屬性變更的制度成本過高，導致很多“合理”的改造更新并不“合法”。為促進城市發展方式的轉變，應盡快研究制定用地屬性變更（包括農地城地轉換、公地私地轉換、不同私地轉換等）的優惠政策、簡化程序，釋放“制度紅利”。

在規劃技術變革上，伴隨城市建設用地從增量擴張、“從無到有”的階段過渡到存量盤活、“從有到變”的階段，總規要與時俱進地不斷地更新工具，應從“宏大敘事”轉向“累積漸進”，從“追求美學完型”轉向“尊重既有物權”，從“精英規劃”轉向“眾籌規劃”，從規“劃”走向規 “則”。

總之，未來的總規不是現在總規的修補，而是一個完全不同的規劃品種，應當逐步從“藍圖管控”過渡到“規則管控”。

三、讓總規成為層層落實的實踐過程

城市總體規劃是一個長期實施的偉大社會實踐過程。總規的戰略性、全局性、統籌性、長遠性決定了其全域、全主體、全要素、全過程的動態實施特征。“知易行難”，如何保障城市總體規劃的實施是讓總規更有用的關鍵環節。因此，應當從實施的角度出發，編制一個便于實施的規劃，制定一套便于實施的制度。建議采取以下政策舉措：

（1）以實施為導向開展規劃編制工作

“為了管用，總體規劃應當無所不用、無所不用其極。始終瞄準更好的實施規劃去構建框架、設定目標、撰寫條文、構建機制。”

具體舉措包括：

重劃事權，調整生產關系增強規劃實施的力度；

形成政策，提升效力位階增強規劃實施的力度；

落實主體，推動專項行動增強規劃實施的力度；

過程監管，及時反饋機制增強規劃實施的力度。

（2）以治理為導向推進規劃管理工作

“為了管用，總體規劃要走向治理，實現城市的共治共管、共建共享。”

具體舉措包括：

開門編規劃，互聯網時代的規劃應作為一個平臺，開門匯集各方智慧，眾籌聽取多方意見，讓每個人成為規劃的編制者，也成為規劃的執行者和堅守者；

鼓勵社區營造，把城市運營治理的重心下放到社區，建設與管理并重；

管理實現精致、共治、法治，推進上下共治。

由此總結超大城市治理體系的體系架構，應該通過綜合治理、國家治理、源頭治理、改革治理、結構治理、協同治理、依法治理，最終實現系統治理，推動治理主體向政府主導、社會共同治理轉變。調動政府、社會、市民三大主體的積極性、主動性、創造性，推動公共治理模式改革，推進政府簡政放權、管理下移，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市治理，創新街道社區治理模式，實現城市共治共管、共建共享。

（3）制定《城市總體規劃實施管理辦法》

建議盡快研究制定《城市總體規劃實施管理辦法》，在辦法中明確以下內容：

明確城市總體規劃實施內容和路徑。明確戰略引導職能如何落實到城市發展建設的各個領域；明確剛性管控要求如何體現在日常規劃管理和行政許可環節。

確立城市總體規劃動態維護機制。及時分析內外部重大變化對城市的影響，在編制評估報告、上報同意修改的前提下，對原總規進行優化和完善。

完善事權明晰的總規督察機制。總規督察內容應圍繞上級政府事權，抓住重點，提高實效。應清晰界定督查的內容、重點、判定標準和獎懲機制。

明確總規和控規的約束傳導機制。重點是明確總規和控規的職責分工，明確哪些事項是在總規層面決策的，控規不能變相更改、突破；也要明確哪些事項是控規層面決策的，總規不能越位超前做出決定。

明確總規與相關規劃的內容銜接和協同管控機制。應明晰不同部門規劃的職責和權限，把各自職責范圍內的治理職能履行到位，避免矛盾向上或向下傳導，避免越界干預其它部門規劃事權。

建立總規實施績效評估和考核機制。健全總規“一年一體檢、五年一評估”的制度。建立總規執行績效考核指標體系和考核辦法，明確考核責任主體，嚴格相關獎懲政策和制度，強化問責機制。

四、總結

總規要貫徹中央精神，落實五大發展理念；要實現多規合一、全域覆蓋；要實現事權分離、分層治理；要實現剛性傳遞、科學管控；要實現經濟和空間掛鉤，用地均產值決定城市的空間資源配置；要強化對經濟、生態績效評估。

為了讓城市總體規劃更有用，應當讓總規成為落實國家愿景的戰略綱領，讓總規成為實施管控的法定規則，讓總規成為層層落實的實踐過程。

讓我們不忘初心，敢于說真話、不摻水分，多用數據說話、不只用概念說話，在摸清現狀情況的基礎上對癥下藥，做一個真實的規劃，做一個對各方都“可用、管用、好用”的規劃。