編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

我國工業化、城鎮化經過30多年的快速發展，取得了可喜成績，城鎮基礎設施水平、城鄉居住條件等方面有了大幅改善，使得7.3億人進入到城鎮生活就業。但我國人多地少且人均資源稀缺的基本國情，使得我國的工業化、城鎮化進程一開始就與自然產生較激烈的沖突。尤其是過去10年間，我國進入快速城鎮化時期，人口的大規模區域流動和城鎮空間的快速拓展，造成了十分明顯的生態沖擊和區域性環境污染問題。

正因此，國家將生態文明建設作為“五位一體”總體部署的重要組成部分，顯示出中國政府基于獨一無二國情的直面舉世難題的治理決心。通過本次“對話城鎮化”論壇，以生態文明視角探討了城鎮化進程中的三大關鍵問題，由此提出了未來城鎮化發展的目標價值取向，并提出9點建議。

一、城鎮化進程中的主要問題

（一）城鎮化進程中人地關系矛盾尖銳的問題亟待破解

過度依賴土地、水資源消耗、追求空間擴張速度和土地財政的城鎮化發展模式已經難以為繼。當前我國人均國內生產總值僅為世界平均水平的一半，但土地擴張速度和總量均超過城鎮化對空間的合理需求，2001年到2010年，全國城市建成區面積和建設用地面積年均增長分別為5.97%和6.04%，而城鎮人口年均增長僅有3.78%。與此同時土地等要素投入帶動經濟、就業增長速度已經大幅下降。2001年以來我國投資增速維持在20%左右，遠超過GDP的增速，而萬元固定資產投資創造的就業崗位數則由2000年的0.14個下降至2010年的0.02個。城鎮空間快速擴張引發生態衰退、生態安全隱患現象時有發生。如一些城鎮擴張對水源安全構成威脅；一些城鎮占用江河洪泛區和蓄滯洪區，嚴重影響城市防洪排澇能力；一些城鎮開展大規模削山造地和城鎮上山運動，使得山地林地遭受破壞，形成水土流失和雨洪風險。

當前商品房、城市綜合體、產業園區的盲目擴張，造成資源、能源浪費現象日益突出。2012年全國城鎮規劃范圍內，空閑和批而未供的土地共約26.67萬hm2；根據國土資源部統計目前我國城鎮工礦的低效利用土地面積達到5000km2，占城市建成區的11%，部分工業用地較多的城市平均容積率僅為0.3~0.6。但目前地方政府和開發商仍未克服開發新城新區的盲目沖動，尚未充分認識舊區、舊建筑改造的巨大需求以及提升工業用地效率的迫切性。

（二）提升人居環境品質的訴求日益迫切

有學者提出OECD（經合組織）國家用100~150年實現了城鎮化，在中國以“時空壓縮”方式將在15~20年內實現。隨著收入水平的提高和越來越多人進入城市，居民對健康、宜居環境的訴求更為迫切。從韓國、臺灣等東亞國家或地區的發展經驗來看，人均GDP超過0.8萬美元的時候，是推行城鄉風貌治理、城鄉宜居環境建設和社區整治的啟動時期，這是對既有城鎮空間載體的精細化管理；城鄉宜居工程建設將持續到人均GDP到1.5萬美元左右。而我國由于人地矛盾尖銳和生態環境破壞嚴重的現實，在人均0.6萬美元左右啟動人居環境品質改善工作有著突出的現實意義。當前，處于工業化中后期的沿海地區已經將宜居、美麗、魅力作為城市發展的更高目標，這是在塑造城市發展的軟實力。如美麗杭州行動，美麗廈門戰略和福建省宜居環境建設等。

（三）區域協同治理有待制度創新

當前城鎮密集地區經濟聯系日趨緊密，城鄉空間連綿度日益提高，但約束區域整體發展的體制機制不健全，由此引發了一系列的區域性治理難題，主要包括以下四個方面。一是區域功能協同失衡，主要表現為大城市過度吸引和占用資源，城市病問題突出，同時區域內的中小城市發展機會不足，服務功能配套和基礎設施建設相對滯后。二是規劃建設協同不力，主要表現為區域規劃缺乏強有力的部門支持和統籌，重大設施投資建設缺乏銜接。三是生態保護與環境污染治理協同不足，主要表現為生態補償機制不健全，區域環境惡化的責任主體不清，環境執法力度不足，導致生態質量不斷下降。四是社會治理協同滯后，主要表現為公共參與度不足。在公眾參與環保具體行動、環境監督等方面距離發達國家還有相當大的差距。此外，社會團體參與環境治理，促進公眾、社會和政府協同治理的積極作用尚未得到發揮。

二、推進生態文明理念城鎮化的目標價值取向

正視我國城鎮化發展的壓力與挑戰，倡導“生態文明、以人為本、美麗中國”的目標價值。我國未來城鎮化任務仍然十分艱巨，主要表現為三個方面：一是既有城鎮居民隨著收入的提升將帶來新的資源和生態空間消耗；二是未來將有1億農村人口進城，由此帶來新增建設和服務需求；三是目前約有1億人居住在棚戶區和城中村中，他們對改善居住環境的需求十分迫切。這三個城鎮化趨勢給我國資源消耗、環境污染與城鎮財政帶來的壓力也將持續增大，需要正視。因此，未來應該倡導“生態文明、以人為本、美麗中國”的目標價值。

習總書記提出城鎮化要讓居民看得見山、望得見水、記得住鄉愁。這是未來生態文明城鎮化的愿望，既體現了自然環境與自然資源保護的理念，也是對百姓訴求和愿望的尊重。第一，生態文明的城鎮化要求實現向以資源節約、環境友好和自然生態系統修復為目標的發展模式的轉型，體現綠色、循環、低碳的發展理念。第二，未來應堅持以人為本，推進高效、包容和可持續的新型城市化，以實現更高質量和穩健的經濟發展效益，更公平的社會環境和更加安全、宜居的生活環境。第三，建設美麗中國，應使每個城市和鄉村聚落的居民都受益于工業文明和城市發展帶來的繁榮與便利，同時也享受到大自然的恩惠。

三、對策建議

促進多規融合與部門協作，保障城鎮化發展的基本生態安全。以城市規劃的綜合協同平臺為基礎，統籌土地、產業、交通、環境、生態和社會等方面問題，制定優先級戰略決策，加強對資源環境的管控作用；在省級層面率先建立基于環境保護的空間管控制度，劃定生態紅線保護重要生態空間和生態敏感地區，劃定城市空間增長邊界。

改變當前過度依賴資源能源消耗，追求空間擴張和發展速度的發展模式。應調整財稅體制，抑制地方政府對土地過度開發的沖動，采取相應措施讓財政收入與土地出售脫鉤。同時，加強融資機制創新，確保各級政府獲得必需的城市建設資金，避免對城市發展產生不必要的負面影響。

注重城鎮建設與自然環境、生態系統的融合，并充分保護生物多樣性。在城市與區域尺度共同做好環境保護，采用分區手段、逐層落實污染治理策略，降低污染和現狀風險；立足生態本底建設生態設施，結合區域生態安全格局與生態功能要求，鼓勵采用低沖擊開發的空間布局模式和設施支撐系統。

重視氣候變化的影響評估，提升城鎮應對極端氣候與自然災害的能力。城市在自然災害應對能力建設及應對全球氣候變化方面應更具主動性和戰略性，特大城市、城鎮密集地區應統籌各方力量，建立應對全球氣候變化的應急資金、預案與技術導則。

改變城鎮建設“大拆大建”與工業用地低效使用現狀，建設高效、集約城鎮空間。應調整土地和財稅政策，加強存量土地的再開發利用，解決工業用地使用效率低下的問題。根據城鄉人口流動客觀規律和趨勢制定合理的城鎮和農村住房規劃。注重城市“棕地”再利用和城市舊建筑的更新，根據市場需求合理調整舊工業廠房、住宅建筑用途，制定激勵機制鼓勵市場多元主體參與改造。

加大對綠色交通的政策扶植力度。積極推行公共交通為導向（TOD）的“交通-土地-復合功能”組合開發模式，建設“軌道上的中國”；城鎮密集地區、特大城市加強城際鐵路、地鐵、郊區鐵路對于空間緊湊發展的引導，中小城市發展BRT、輕軌、公交系統相結合的客運系統。同時，對低收入人群的交通出行要給與更多關注，建立起可承受的綠色交通政策體系，鼓勵和規范電動自行車使用，增加由自行車道、步道等組成的慢行系統。

尊重自然與文化遺產，建設特色與人性化空間。應倡導立足人的尺度的城市設計，加強對自然與文化遺產的系統保護。不同的城市、地區、街區、街道、社區具有地域特性、地域文化屬性，易于識別和記憶，更多保留這些城市歷史文化碎片、歷史足跡、舊建筑以及地方標識物，能夠彰顯出城市特質。

推進可持續發展的空間資源管制機制。在國家、省區層面構建新的財稅政策框架，將資源利用效率作為可持續城鎮化政策的切實并可量化的目標。統籌區域資源利用，考慮受償方權益，資源定價更為公開透明。在城市層面，參照新陳代謝理論管理好資源與能源流，統籌提升城市資源利用率；更加關注城市形態、密度與功能對資源循環利用的影響，將流動性要素納入城市規劃與設計的各個環節。

促進生態文明的社會治理體系建設。加快建立起“人口-經濟社會-生態環境”的城鎮化協同政策體系，運用大數據、公眾信息平臺使公眾、NGO群體能夠參與規劃決策過程，尤其是涉及與居民健康切實相關的污染問題，通過公眾參與不斷推進以人為本的城鎮化建設。加強對參與城市發展決策的官員的培訓教育，建立獎懲機制；構建面對公眾的生態文明的宣傳教育體系。建立信息公開制度，政府官員績效考核與問責機制，定期預測評估由外部環境引發的城市居民健康的風險。

（執筆人：中國城市規劃學會常務理事，中國城市規劃設計研究院院長李曉江，建議稿參與人員：中國城市規劃設計研究院城建所所長尹強，高級城市規劃師張娟、徐輝。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）