編者按

2014中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)圓滿落幕，圍繞著年會(huì)的后續(xù)工作閃亮登場(chǎng)。各分會(huì)場(chǎng)主持人，對(duì)會(huì)場(chǎng)的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進(jìn)行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會(huì)的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注，能激發(fā)大家對(duì)這些問(wèn)題的進(jìn)一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識(shí)并付諸實(shí)踐。

引言

1984年我國(guó)正式?jīng)Q定開(kāi)放大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個(gè)沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，由此拉開(kāi)了我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的帷幕。時(shí)至今日，開(kāi)發(fā)區(qū)踩著我國(guó)改革開(kāi)放的步伐已走過(guò)半個(gè)甲子的歷程，從特區(qū)到自貿(mào)區(qū)、從亞洲金融風(fēng)暴到全球次貸危機(jī)、從城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，櫛風(fēng)沐雨三十年，開(kāi)發(fā)區(qū)在見(jiàn)證了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展每一次轉(zhuǎn)折與跨越的同時(shí)，自身在世界舞臺(tái)上也已成為推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化和城市化的最響亮的品牌。

十二五開(kāi)局之年我國(guó)躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，城市化率邁過(guò)50%的門(mén)檻，從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，到建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，再到習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”方向，未來(lái)在新型城鎮(zhèn)化道路上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新崛起，開(kāi)發(fā)區(qū)作為我國(guó)創(chuàng)新實(shí)踐的前沿陣地與核心載體，責(zé)無(wú)旁貸。而立之年，碩果累累。然而，回顧既有成果的同時(shí)，亦頗有必要總結(jié)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和明確我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)今后的發(fā)展方向，這既是響應(yīng)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展訴求的基礎(chǔ)，也是指導(dǎo)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)品牌從“引進(jìn)來(lái)”到“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施的前提。

目前，開(kāi)發(fā)區(qū)與高鐵一樣，正在成為中國(guó)走向世界的重要手段。同時(shí)，經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，國(guó)內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)面臨轉(zhuǎn)型提升、產(chǎn)城協(xié)調(diào)、二次開(kāi)發(fā)等新的任務(wù)，需要重新審視中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)的發(fā)展與規(guī)劃之路，這不僅對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)的新一輪科學(xué)發(fā)展具有指導(dǎo)意義，也對(duì)于豐富中國(guó)特色當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃體系具有重要價(jià)值。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)的歷史功績(jī)與問(wèn)題

2014年是我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立30周年，伴隨著開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化循序推進(jìn)，城市規(guī)劃體系也不斷探索前進(jìn)，尤其是產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃也由此完成了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期關(guān)注生產(chǎn)的空間向后來(lái)關(guān)注空間的生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。開(kāi)發(fā)區(qū)作為我國(guó)推動(dòng)改革開(kāi)放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的載體，尤其是在解決就業(yè)、提升城鎮(zhèn)居民生活水平方面起到了巨大的作用，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和中國(guó)模式的重要標(biāo)志之一。需要指出的是，開(kāi)發(fā)區(qū)在取得上述功績(jī)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列涉及發(fā)展引導(dǎo)、規(guī)劃指導(dǎo)、對(duì)外拓展等領(lǐng)域的突出問(wèn)題。

（一）對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)角色的認(rèn)識(shí)片面，階段性矛盾凸顯

在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)浪潮掀起前后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，各地對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)角色的認(rèn)識(shí)多存在片面性。許多地方政府認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)目的即是打造產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)，且將產(chǎn)業(yè)集聚在一起即可以實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)集聚背后的深層邏輯，尤其是產(chǎn)業(yè)間關(guān)系的構(gòu)建以及產(chǎn)業(yè)鏈的搭建，缺乏全面的認(rèn)知。隨之而來(lái)，各個(gè)城市的開(kāi)發(fā)區(qū)面積越來(lái)越大，造成開(kāi)發(fā)區(qū)的空間泛化，且大部分開(kāi)發(fā)區(qū)都是與城市脫離的，造成很多空城、死城、臥城，也導(dǎo)致原本要解決的產(chǎn)城融合問(wèn)題演變?yōu)槌青l(xiāng)融合問(wèn)題，使開(kāi)發(fā)區(qū)成了城鄉(xiāng)矛盾集中的地方。

另一方面，就目前的發(fā)展階段而言，開(kāi)發(fā)區(qū)原有的功能定位多存在滯后性，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展所關(guān)注的主要內(nèi)容仍多偏向于滿足企業(yè)的需要，“生產(chǎn)”特征明顯，而對(duì)人的日常生活需求考慮相對(duì)較少，對(duì)應(yīng)的人本關(guān)懷與生活配套設(shè)施建設(shè)也相對(duì)滯后。

（二）管理主體多元，規(guī)劃指導(dǎo)滯后

我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)存在著多主管部門(mén)并存的現(xiàn)狀。以動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)園為例，截止到目前，廣電總局批準(zhǔn)建立了19個(gè)動(dòng)畫(huà)產(chǎn)業(yè)基地，文化部設(shè)立了3個(gè)國(guó)家動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)振興基地，新聞出版總署規(guī)劃設(shè)立了4個(gè)網(wǎng)游動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)基地。再以經(jīng)開(kāi)區(qū)和高新區(qū)為例，前者由商務(wù)部主管，側(cè)重科創(chuàng)功能，后者則由科技部主管。與主管部門(mén)的多元化以及功能拓展的多樣化形成對(duì)比的是，我國(guó)目前的開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃在類型和內(nèi)容上卻仍然是沿用了傳統(tǒng)城市規(guī)劃中的主要規(guī)劃類型及其相應(yīng)內(nèi)容，未能進(jìn)行有序的更新，從而使得現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃在指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展實(shí)踐方面顯得捉襟見(jiàn)肘。

（三）自我認(rèn)知有待完善，“走出去”步伐慢

伴隨我國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快，開(kāi)發(fā)區(qū)作為“走出去”戰(zhàn)略的先鋒品牌，其走出去的過(guò)程同時(shí)也是價(jià)值觀輸出的過(guò)程。但從目前的境外園區(qū)建設(shè)與發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)在“走出去”的過(guò)程中對(duì)自身特點(diǎn)、模式、優(yōu)勢(shì)等內(nèi)容尚未形成科學(xué)全面的理論指導(dǎo)與實(shí)踐行動(dòng)體系，對(duì)價(jià)值觀接受國(guó)的需求缺乏因地制宜式的系統(tǒng)考慮，從而也使得既有經(jīng)驗(yàn)推廣和既定預(yù)期成效都未能順利實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自己“走出去”的發(fā)展目標(biāo)，又沒(méi)有滿足東道國(guó)發(fā)展需求的狀況。

二、出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因

（一）建設(shè)初衷盲目，發(fā)展引導(dǎo)的連續(xù)性不足

對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的目的以及進(jìn)展階段認(rèn)識(shí)不足，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一為各地開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)多存在一定的盲目性，許多地方政府將開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)作為彰顯政績(jī)的工具，認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的唯一手段，而對(duì)于中微觀視角下的園區(qū)與企業(yè)之間關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)過(guò)熱，集群效應(yīng)不明顯、盲目擴(kuò)張現(xiàn)象較為普遍；其二為忽視了政策本身所應(yīng)當(dāng)具有的周期性、時(shí)效性，缺乏優(yōu)惠政策的定期評(píng)估機(jī)制和后續(xù)的退出機(jī)制，且自身功能亦未能根據(jù)發(fā)展階段而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整、創(chuàng)新、完善或是重新聚焦。

（二）出發(fā)點(diǎn)與發(fā)展成效不匹配，但功能多樣化格局業(yè)已形成

開(kāi)發(fā)區(qū)與城市有所不同，開(kāi)發(fā)區(qū)本質(zhì)上是一種政策實(shí)驗(yàn)區(qū)，但實(shí)際上由于開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮帶來(lái)的開(kāi)發(fā)區(qū)泛化現(xiàn)象，很難將開(kāi)發(fā)區(qū)按照其最初設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)和主管部門(mén)進(jìn)行分類和引導(dǎo)，取而代之的則是根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)在城市中的區(qū)位及角色而進(jìn)行功能定位。如目前多數(shù)高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)逐步增加了城市的各種設(shè)施和功能，且由于距離城市較近，已在空間上成為城市的一個(gè)重要的功能區(qū)；能源、化工類專業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)占地比較多、存在污染，在空間選擇上遠(yuǎn)離城市，但依舊作為城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分而存在；農(nóng)業(yè)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（如陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)）除了自身農(nóng)業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之外，還要特別注重其對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的促進(jìn)作用。由此也帶來(lái)了從規(guī)劃視角出發(fā)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃類型及其內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)新的迫切任務(wù)。

（三）發(fā)展范式亟待完善，推廣路徑尚待規(guī)范

在開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)范指導(dǎo)方面，我國(guó)走的是先建設(shè)后規(guī)范的道路，與國(guó)外先規(guī)范后建設(shè)的道路截然不同，從而使得我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展有著一手的實(shí)踐探索資料，但在理論提煉與管理規(guī)范方面欠缺成熟的引導(dǎo)體系與范式，未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)推廣路徑。此外，相關(guān)的法律法規(guī)配套也并不完善，存在明顯的滯后性，我國(guó)目前的開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)法規(guī)多是在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)運(yùn)行之后才出臺(tái)的，也沒(méi)有制定專門(mén)針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的法律，境外開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)更是如此，加之對(duì)于東道國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化關(guān)聯(lián)條件認(rèn)識(shí)亦處于探索完善階段，更是增加了全面規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)道路的難度。

三、對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展和規(guī)劃的建議

（一）發(fā)展績(jī)效與政策效用評(píng)估

建議針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展存在的有關(guān)爭(zhēng)論，開(kāi)展系統(tǒng)科學(xué)的發(fā)展績(jī)效與政策效用評(píng)估，進(jìn)而以此為據(jù)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展定位和任務(wù)，明確政府、企業(yè)各自的發(fā)展角色，結(jié)合不同開(kāi)發(fā)區(qū)自身的發(fā)展階段協(xié)調(diào)政企之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，并適時(shí)為開(kāi)發(fā)區(qū)配套和調(diào)整相關(guān)政策與機(jī)制。

（二）優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展模式

1.原則確立與功能優(yōu)化并舉

基于開(kāi)發(fā)區(qū)自身的功能配置現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)與城市的關(guān)系，主要堅(jiān)持三點(diǎn)原則：一是規(guī)模決定功能。在小城市為工業(yè)的集聚區(qū)，功能相對(duì)單一，對(duì)于大城市，應(yīng)當(dāng)是以產(chǎn)業(yè)為主、生產(chǎn)生活相配套的形式。二是區(qū)位決定布局。開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展需要借助區(qū)位優(yōu)勢(shì)，防止選址的盲目性。三是階段決定方向。不同開(kāi)發(fā)區(qū)及其自身的發(fā)展階段對(duì)應(yīng)不同的發(fā)展方式與功能多元化程度，且未來(lái)的發(fā)展均應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和人本訴求的回歸提起重視。

2.空間協(xié)調(diào)與系統(tǒng)組織并行

根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)所處城市區(qū)位的差異引導(dǎo)確立其今后的發(fā)展方向，并嘗試在城市層面協(xié)調(diào)不同規(guī)模、類型的開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)空間。具體表現(xiàn)為緊貼在城市邊緣的開(kāi)發(fā)區(qū)要引導(dǎo)其發(fā)展成城區(qū)，遠(yuǎn)離城市的開(kāi)發(fā)區(qū)要引導(dǎo)其由單一的生產(chǎn)功能區(qū)向綜合服務(wù)功能區(qū)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，從城市空間組織的角度，建議將開(kāi)發(fā)區(qū)作為城市的有機(jī)組成部分來(lái)進(jìn)行組織，在城市中形成網(wǎng)絡(luò)化的布局模式。

3.科學(xué)評(píng)估與重點(diǎn)突破并進(jìn)

全面系統(tǒng)地評(píng)估開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的歷程與績(jī)效，遵循“因地制宜、因時(shí)制宜”的原則，提高開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展評(píng)估的針對(duì)性和科學(xué)性。將今后開(kāi)發(fā)區(qū)管理引導(dǎo)的重點(diǎn)放在探索開(kāi)發(fā)區(qū)如何提高管理效率、如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、如何在地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮帶頭作用、如何在城市空間結(jié)構(gòu)中更好地整合等方面。正面回應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)階段存在的具體問(wèn)題，解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展存在的諸多爭(zhēng)議。

（三）推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新

1.明確開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃導(dǎo)向，引領(lǐng)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新方向

建議未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)應(yīng)有所側(cè)重，適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)自身發(fā)展的階段性，在現(xiàn)階段主要有以下三個(gè)方面的著力點(diǎn)：一是先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并重、利用境外投資和境內(nèi)投資并重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧并重；二是致力于提高開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展質(zhì)量與水平，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)的體制機(jī)制活力；三是促進(jìn)有條件的開(kāi)發(fā)區(qū)向以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的多功能綜合性區(qū)域的發(fā)展。

2.創(chuàng)新現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)容，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃類型的創(chuàng)新，建立我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃體系

以現(xiàn)有規(guī)劃類型及其內(nèi)容的優(yōu)化為重要突破口，提高開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性。具體表現(xiàn)為嘗試依托總體規(guī)劃、概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等現(xiàn)有規(guī)劃類型從宏觀層面形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局結(jié)論，完善開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等，探討并確立中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃的基本模式及其內(nèi)容。此外，呼應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)今后的轉(zhuǎn)型訴求與發(fā)展方向，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃類型的創(chuàng)新，包括推進(jìn)以人為本的開(kāi)發(fā)區(qū)生活體系規(guī)劃、創(chuàng)新區(qū)域開(kāi)發(fā)區(qū)體系協(xié)調(diào)與整合規(guī)劃以及編制開(kāi)發(fā)區(qū)再開(kāi)發(fā)規(guī)劃等。由此建立我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃體系，并將其作為中國(guó)特色當(dāng)代規(guī)劃體系的重要組成部分。

（四）探索開(kāi)發(fā)區(qū)“走出去”道路

1.完善我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“走出去”決策支持體系

借助日臻完善的我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)實(shí)踐，探索普適程度較高的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展與規(guī)劃模式，提煉我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的理論與實(shí)踐推廣路徑，并在國(guó)家層面構(gòu)建我國(guó)境外開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的決策支持體系，積極鼓勵(lì)乃至獎(jiǎng)勵(lì)政府和民間不同形式、不同主體主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)區(qū)“走出去”行動(dòng)，使其今后能夠“有經(jīng)可傳、有策可依”，從而將我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)“走出去”戰(zhàn)略落到實(shí)處。

2.發(fā)揮管理機(jī)構(gòu)的能動(dòng)性，嫁接企業(yè)與東道國(guó)的溝通橋梁

利用我國(guó)境外開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y建廠等相關(guān)業(yè)務(wù)相對(duì)熟悉的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)東道國(guó)自身的行政管理體制與規(guī)章制度，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與入駐企業(yè)的溝通、與當(dāng)?shù)卣臏贤ǎ⒓藿佣咧g的信息溝通渠道，爭(zhēng)取為企業(yè)在入駐、運(yùn)營(yíng)等方面提供更為便利的服務(wù)。

3.健全我國(guó)境外園區(qū)管理的法律法規(guī)，打造境外園區(qū)品牌

加強(qiáng)對(duì)我國(guó)境外園區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一為建立和健全法律法規(guī)，這是前提；其二為注重品牌建設(shè)與營(yíng)銷，需要盡快形成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、支撐帶動(dòng)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)集聚度高、產(chǎn)業(yè)鏈配套的品牌境外開(kāi)發(fā)區(qū)。

（執(zhí)筆人：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)歷史與理論學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)王興平。基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號(hào)：chengshiguihuazazhi）文字編輯）