編者按

2014中國城市規(guī)劃年會(huì)圓滿落幕，圍繞著年會(huì)的后續(xù)工作閃亮登場。各分會(huì)場主持人，對會(huì)場的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進(jìn)行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會(huì)的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對這些問題的關(guān)注，能激發(fā)大家對這些問題的進(jìn)一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實(shí)踐。

引言

2014年2月習(xí)近平總書記在北京考察工作時(shí)，就實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展作出七點(diǎn)指示，要求堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。2014年9月15日，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)與清華大學(xué)建筑學(xué)院在海口聯(lián)合主辦“區(qū)域協(xié)同規(guī)劃”自由論壇，以“京津冀協(xié)同發(fā)展的展望與思考”為切入點(diǎn)，邀請國內(nèi)城市與區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者及京津冀、長三角、珠三角地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐工作者，就深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論與實(shí)踐問題開展深入交流與討論。與會(huì)專家針對京津冀協(xié)同發(fā)展中存在的主要問題，提出了推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的對策與建議，具體如下：

一、面臨的形勢與重大挑戰(zhàn)

（一）全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化正處在一個(gè)以特大城市地區(qū)和城鎮(zhèn)群為特征的巨大轉(zhuǎn)變時(shí)期

多年來，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、全球資源競爭的嚴(yán)酷局面和全球環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，催生了世界城鎮(zhèn)化發(fā)展中的特大城市地區(qū)和城鎮(zhèn)群的迅速崛起。過去幾十年中，我國特大城市、特大城市地區(qū)和城鎮(zhèn)群的快速發(fā)展，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極作用。國家“十二五”規(guī)劃提出了建設(shè)國家城鎮(zhèn)群格局的構(gòu)想，2013年全國城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也將城鎮(zhèn)群作為主要的工作內(nèi)容。

（二）經(jīng)濟(jì)全球化背景下以市場為導(dǎo)向的城市區(qū)域化進(jìn)程面臨巨大挑戰(zhàn)

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)的城市區(qū)域化進(jìn)程，面臨著如何在現(xiàn)有制度下共同應(yīng)對全球性資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)的難題。提升區(qū)域治理能力，協(xié)同規(guī)劃、合作發(fā)展，成為城市地區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要戰(zhàn)略方向。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型背景下亟需通過破解京津冀協(xié)同發(fā)展難題適應(yīng)新常態(tài)

改革開放以來，珠三角、長三角和京津冀地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大引擎，未來這些地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，也將成為整個(gè)中國轉(zhuǎn)型的突破口。京津冀地區(qū)作為中國的首善之區(qū)，必須在區(qū)域協(xié)同發(fā)展與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用，向集約型、創(chuàng)新型、生態(tài)型的生產(chǎn)方式和城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)的建設(shè)方式轉(zhuǎn)變。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的難點(diǎn)

客觀上，京津冀協(xié)同發(fā)展本身面臨著如下困難：

（一）京津冀地區(qū)人口資源環(huán)境的壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上其他特大城市地區(qū)或城鎮(zhèn)群地區(qū)

我國的城鎮(zhèn)群，特別是京津冀地區(qū)，人口資源環(huán)境壓力遠(yuǎn)高于世界其他特大城市地區(qū)或城鎮(zhèn)群地區(qū)。歐盟28國現(xiàn)約有5億人，適合人居的土地為200多萬平方公里。我國13億多人口，但960萬平方公里國土上真正適合人居的土地面積也只有200多萬平方公里。京津冀地區(qū)21.6萬平方公里的土地，承載有1.09億人口，水資源、土地、環(huán)境都面臨著艱巨挑戰(zhàn)。

（二）核心城市巨大的人口壓力及其影響將長期存在

大量外來人口導(dǎo)致北京、天津人口增長迅速。2000-2010年，北京市常住人口增長44.5%，其中外來常住人口增長占人口總增長的2/3。國家城鎮(zhèn)化的長期趨勢與京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)人口的發(fā)展總體態(tài)勢表明，核心城市北京、天津人口增長壓力依然很大。并且，巨大的城市人口規(guī)模和發(fā)展慣性使得北京與天津的城市功能與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力可能會(huì)長期存在。

（三）京津冀地區(qū)的水資源、環(huán)境、交通等問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻且影響深遠(yuǎn)

目前，京津冀地區(qū)的土地資源、水資源、大氣環(huán)境、交通等方面的問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，并且將會(huì)長期制約京津冀地區(qū)的發(fā)展。核心城市功能向區(qū)域疏解并在區(qū)域中合理集聚已經(jīng)刻不容緩，需積極探索在降低核心城市資源環(huán)境壓力的同時(shí)，促進(jìn)區(qū)域增長極的形成，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。

三、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的建議

針對京津冀協(xié)同發(fā)展的特殊性，建議在城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革方面采取積極措施：

（一）以京津冀“四網(wǎng)協(xié)調(diào)”為抓手，通過區(qū)域協(xié)同規(guī)劃推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

京津冀協(xié)同發(fā)展要求走向區(qū)域，共同建設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)的多中心城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)、相互協(xié)調(diào)的綜合交通體系、安全健康的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、首善之區(qū)的文化網(wǎng)絡(luò)。以京津冀兩市一省的“四網(wǎng)協(xié)調(diào)”為抓手，加強(qiáng)規(guī)劃對接，提升人居建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)文明，促進(jìn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的公平和均衡發(fā)展。

（二）以戰(zhàn)略項(xiàng)目為突破口，逐步解決區(qū)域發(fā)展問題

區(qū)域協(xié)同發(fā)展長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略設(shè)想與規(guī)劃只有轉(zhuǎn)化為在短期內(nèi)有限的財(cái)力、技術(shù)條件下可以實(shí)施的若干具體行動(dòng)，才能迅速發(fā)揮影響。如今，京津冀地區(qū)一些區(qū)域協(xié)調(diào)與合作項(xiàng)目已經(jīng)開展，迫切需要以戰(zhàn)略項(xiàng)目為突破口，開展區(qū)域合作。針對渤海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)、港口建設(shè)管理等問題，可以成立大濱海地區(qū)港口委員會(huì)，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)、港口建設(shè)與發(fā)展；或成立區(qū)域資源管理委員會(huì)，統(tǒng)籌山區(qū)生態(tài)保護(hù)、平原區(qū)空間資源開發(fā)。針對京津冀產(chǎn)業(yè)融合等問題，可以確立共同的政策機(jī)制，促進(jìn)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等的區(qū)域合作。對一些具體的戰(zhàn)略項(xiàng)目的選擇或規(guī)劃，一方面要能解決區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵問題，另一方面要有助于發(fā)揮區(qū)域的潛力，逐步實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的目標(biāo)。

（三）注重邊界地區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)公共資源在區(qū)域范圍的合理配置

國際經(jīng)驗(yàn)表明，邊界地區(qū)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要突破口，通過邊界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的對接、公共服務(wù)設(shè)施的合理配置和共享，縮小區(qū)域發(fā)展差距，為區(qū)域一體化提供物質(zhì)支撐。

（四）加強(qiáng)特大城市地區(qū)和城市群的研究

特大城市地區(qū)和城市群越來越成為各國研究機(jī)構(gòu)高度重視的戰(zhàn)略研究課題。如美國成立了2050國家委員會(huì)，基于全球資源環(huán)境挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻性，提出建設(shè)11個(gè)城鎮(zhèn)群，以保持美國國家資源環(huán)境的全球領(lǐng)先地位；歐洲開展的新一輪歐盟空間戰(zhàn)略研究，基于全球氣候變暖，世界能源戰(zhàn)略變化等，所提出的四個(gè)空間發(fā)展前景構(gòu)想中，也將歐洲所謂五角形地區(qū)，包括倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑、柏林或者波蘭圍合的地區(qū)，作為歐洲最重要的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和城鎮(zhèn)群群落地區(qū)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)中國特大城市地區(qū)和城市群的研究，包括：

——為應(yīng)對人口資源環(huán)境壓力和保護(hù)國家長期發(fā)展的戰(zhàn)略資源，需要怎樣的城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)群戰(zhàn)略，如何協(xié)同城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境保護(hù)在國家和區(qū)域戰(zhàn)略層面的合作。

——面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧宜居，如何促進(jìn)和管理城鎮(zhèn)群內(nèi)部和外部的人口流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局的緊湊開發(fā)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的協(xié)同發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和科技創(chuàng)新；如何推動(dòng)特大城市在城市和區(qū)域之間，特別是城市和鄉(xiāng)村之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作和協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮作用。

——面向首都功能的區(qū)域布局和疏解，如何構(gòu)建國家和地方的協(xié)同規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，如何促進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理，促進(jìn)自上而下的區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同和自下而上的城市之間、部門之間、地方之間的區(qū)域協(xié)作。

（執(zhí)筆人： 中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事吳唯佳，清華大學(xué)教授武廷海。 基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）