編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

由于歷史和現實的原因，我國棚戶區的人居環境長期沒有得到改善，其破敗的物質空間環境成為城市的傷疤。棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程 。2004年，遼寧省在全國率先啟動了全省范圍內的棚戶區改造；2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造；2008年，黨中央、國務院拉開了各類國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造的大幕；至2012年5年內，全國各類棚戶區開工改造1260萬戶，占同期城鎮保障性安居工程3100萬套（戶）開工量的40%，基本建成各類棚戶區改造安置住房750萬套；2013年7月，國務院發布《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》；隨后的2014年8月，國務院又發布《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》，對完善棚戶區的改造提出了新的要求。

改造棚戶區，不僅是改善人居環境，提升城市品位的民生系統工程，而且促進了存量土地的有效利用，節約了寶貴的土地資源，有利于政府更好地規劃、建設及發展城市。但在實施過程中也存在若干應重視的問題。

一、我國棚戶區改造面臨的重大挑戰

（一）棚戶區的定義概念不清導致改造盲目擴大化

關于棚戶區的概念，國家還沒有非常準確的定義。目前基本認為棚戶區是指建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區域。目前，我國把棚戶區分為城市及國有工礦、林區、墾區和中央下放地方煤礦棚戶區五大類。但在各地實際改造中，對于棚戶區的界定是有差異的，也因此出現了概念不清、邊界不清，很多不是棚戶區的周邊地塊為了平衡資金，也被納入了棚戶區的改造中，享受國家的相關政策。這種棚戶區改造的盲目擴大化，不僅影響了公共資源的合理配置，也很難解決改造過程中權利、利益、產權之間的復雜關系。

（二）對棚戶區評估不完善引發改造與保護間的矛盾

盡管普遍認為棚戶區是歷史的欠賬、城市的傷疤，但同時棚戶區也是城市發展的一個歷史片段，承載著特有的歷史記憶與鄉愁。在棚戶區改造的過程中，需要重視評估棚戶區中有保留價值的內容。我們的改造究竟是完全推陳出新，還是嘗試去保護一些有歷史價值的房子？如果采用簡單全面拆平重建的方式，有可能又是一次對歷史的破壞，棚戶區改造后又成為城市中千篇一律的新建小區。如果強調保護歷史場景及記憶，是不是又與改善棚戶區民生環境的目標相悖？在棚戶區的改造與保護之間，尋找一個雙贏的平衡點，是我們需要深入考慮研究的問題。

（三）棚戶區改造采用的自我平衡的方式達不到預想的改造目標

棚戶區改造首先是要改善民生、改善環境，最后還得推動經濟發展。目前棚戶區的開發仍然主要采用本地塊自我平衡的方式，受經濟壓力的影響及利益驅動，往往本末倒置，將經濟平衡置于首位。政府為了土地財政收入、開發商為了自身利益、住戶為了補償安置，從而忘記了優化城市布局，提升人居環境這一初衷。

（四）棚戶區改造的系統綜合性不夠，存在引發新問題及矛盾的隱患

棚戶區的改造，內容復雜、牽涉面廣，在大力快速推進的過程中，解決了一些現實問題，但同時也存在引發新問題及矛盾的隱患。主要包括以下幾點：

為了達到資金平衡，盲目提升容積率，相應帶來停車、交通、公共配套等問題，影響城市整體環境提升。

棚戶區改造，常常只注重眼前物質空間的建設，以求煥然一新，而缺乏后續的運行管理和維護作為支撐，從而有可能形成新的棚戶區。

棚戶區內低收入租戶及農民工的人數遠大于原住民，棚戶區改造提升了房屋價值，更多的是維護了原住民的經濟利益及居住水平，而低收入租戶及農民工卻因擔負不起新的租金，從而面臨著新的外遷情形，并不能實現政府所希望的保護弱勢群體、改善民生的目的。

二、出現上述問題的原因

（一）缺乏對棚戶區的具體評估及法規定義

棚戶區的界定，是一個動態的過程，同時有著鮮明的地域差別。目前關于棚戶區，并沒有具體的評估及法規定義，導致在改造過程中調查評估、系統處理、改造方式都存在很大程度的主觀性。正是由于運作的彈性過大，容易將不屬于棚戶區的地塊納入，從而讓一些以盈利為主的開發商有機可乘，利用棚戶區改造大搞房地產開發。

（二）相關政策及研究支撐不足

目前關于棚戶區改造的政策，泛而不專?？此谱》空?、土地政策、民生政策都涉及到棚戶區的改造，但既缺乏統籌的整合政策，又缺乏單列的專項策略給予明確指引。

（三）政府的主導性尚未充分發揮

棚戶區改造的兩大難題，一是拆遷，二是資金。這兩點光憑市場運作，很難解決，必須依靠政府的主導。政府應該認識到，并非改造就要平衡，需要政府進行投入，“棚改”不能完全交由市場，否則很可能造成棚戶區的改造只是表面文章，難以落實真正的目標。

（四）目前棚戶區改造重當前實施，輕統籌研究及后續維護

棚戶區的改造很多時候是從實踐的角度出發，立足于當下的實施，而忽略了對棚戶區改造本身的綜合研究以及后續管理維護。棚戶區的改造是一個綜合的問題，涉及土地資源的整合、城市功能的完善、城市環境及民生的改善，需要統籌研究來指引、需要具體規劃設計來確定標準、需要后續維護來保障可持續發展。

三、促進棚戶區改造可持續發展的建議

當前我國棚戶區改造處于關鍵時期，肩負“改善民生環境、推動經濟發展”的重任，以往“棚改”過程中各階段所暴露出的問題應采取相應對策，從源頭、過程、后續管理中保障“棚改”的可持續發展。

（一）根據各地不同情況規范棚戶區的概念和界定，避免“棚改”擴大化

棚戶區的概念與界定盡管政府已有定義，但是各地的實施情況并不一樣，這就很容易造成個別地方受利益驅使借“棚改”之名把棚戶區的改造擴大化，帶來新一輪在舊城大拆大建搞房地產開發而有損城市整體系統與協調發展的隱患。因此，各地從法律法規上明確棚戶區的概念與范圍，才可以從源頭做起，避免“棚改”被無序擴大化。

（二）規范棚戶區評估標準與技術方法，達到改造與保護的雙贏

“棚改”要科學合理，首先應有大量的評估調查。要分析研究地籍關系，所有的房屋都要做現場調查，分等級，同時做歷史調查，把需要保留的地方理出來。哪些是可以做系統處理的哪些是可以保留的，甚至程序上先改造哪個后改造哪個，都是一個整體和系統過程，不能像以前建設新區那樣，全部簡單拆平重建，甚至歷史建筑也被拆除或搬走。這就需要規范的評估標準、技術方法和工作程序。

（三）采用與外部綜合平衡相結合的運行模式，減輕“棚改”經濟包袱

在棚戶區改造中，目前在運行方式上仍然采取本地塊自我平衡的方式，這種平衡的方式很多時候給合理改造增加了經濟的包袱。應探索運用自我平衡和外部綜合平衡相結合的方式，這樣既使棚戶地區能盡快得到改造，又能在經濟運行上比較合理，從而“棚改”后能有較好的居住環境。打破原有自我平衡的模式，不僅僅注重土地財政，棚戶區改造才會更加的科學，否則會帶來很多其他問題。

（四）制定統疇完整的系統政策，避免“棚改”出現新隱患

把“棚改”作為城市發展優化的新機遇。通過“棚改”在改善居住環境的同時，對所在區域的公共服務設施的布局進行優化和完善，改善城市公共空間的品質。不僅要改善棚戶區居住品質與形象本身，還要通過棚戶區改造對周邊區域整體的環境和系統起到一個優化提升的作用。

“棚改”容積率的制定，尤其是處于城市核心地段的“棚改”容積率的制定，要做交通影響評價，避免造成新的城市問題。

“棚改”居民異地安置的時候要考慮安置區與公共交通站點的結合，充分發揮城市公共交通的效益，降低弱勢群體的生活成本。

在一些地域特色鮮明的地區，應充分發揮與利用當地自然和人文資源的優勢，保留歷史文化的記憶和地方特色。也可以依據國家的政策，將“棚改”與歷史文化保護及旅游發展相結合，把“棚改”區發展為旅游區域，既解決了當地居民的生活環境改善問題，也為他們提供了就業的機會。

整個“棚改”的過程需要有更加完整的系統政策和措施才能保證改造前、改造中和改造后各項工作的科學合理進行，尤其是改造后的可持續發展。

（執筆人：中國城市規劃學會理事段進。 基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）