編者按

2014中國城市規(guī)劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續(xù)工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對這些問題的關(guān)注，能激發(fā)大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。1978-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。在快速城鎮(zhèn)化過程中，交通始終是一個核心的發(fā)展因素。從歐洲、美國等發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗可以看出，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段是建立城市可持續(xù)發(fā)展交通系統(tǒng)的關(guān)鍵時期，交通發(fā)展模式與城市空間布局結(jié)構(gòu)、資源利用、生活方式等有著密切地內(nèi)在相互作用機制。如美國以個體汽車交通為主的發(fā)展模式導(dǎo)致了城市布局松散、土地使用浪費、能源消耗大等問題，而歐洲、日本以公共交通為主的交通發(fā)展模式則促成了相對布局緊湊的城市發(fā)展。

我國土地資源十分緊缺，這就決定了我國城市需要采用緊湊布局的發(fā)展模式。因此，針對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、城市發(fā)展模式和日益凸現(xiàn)的城市交通問題，進一步加強城市與交通統(tǒng)籌發(fā)展的頂層設(shè)計和策略引導(dǎo)，對促進城市可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧宜人的人居環(huán)境、提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠作用。

一、形勢判斷

（一）城鎮(zhèn)化與城市現(xiàn)代化進入新階段

推進城鎮(zhèn)化進程仍然是擴大內(nèi)需、支持國民經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)快速發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民經(jīng)濟文化生活水平的重要途徑。未來城鎮(zhèn)化水平還將有很大上升空間，表現(xiàn)為：大城市繼續(xù)集聚和擴張，中小城市成長和城鎮(zhèn)化同步推進，城市區(qū)域化與區(qū)域城鎮(zhèn)化更加明顯，大城市帶、城市群、都市圈快速成長發(fā)育，城市現(xiàn)代化水平明顯提高。城鎮(zhèn)化與城市現(xiàn)代化發(fā)展將帶來城市交通需求持續(xù)快速增長，城市交通需求時空分布和服務(wù)要求深刻變化，區(qū)域交通、城市交通和城鄉(xiāng)交通聯(lián)系更加密切。

（二）城市交通機動化提出新挑戰(zhàn)

我國城市交通機動化正進入高潮期。小汽車保有量呈爆發(fā)式增長，小汽車（包括公務(wù)的和私人的）過度使用，并缺乏有效調(diào)控，已使城市道路交通不堪重負。小汽車的過快、過度發(fā)展已經(jīng)對步行、自行車交通和公共交通的健康發(fā)展構(gòu)成嚴重沖擊。不講條件、不計代價、無差別地以小汽車為導(dǎo)向的機動化道路不適合中國國情。如果不予以果斷調(diào)控制止，將對我國耕地保護、能源供應(yīng)、生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)和城市健康可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴重威脅。

（三）城市交通問題更敏感、更復(fù)雜

許多大城市的道路交通容量已經(jīng)接近飽和，道路交通運行狀態(tài)極為脆弱。短期內(nèi)城市道路交通擁堵加劇的趨勢難以避免。城市交通需求的變化具有快速性、隨機性，一般超前于交通供給的發(fā)展速度；交通供給具有慢變性和相對穩(wěn)定性，一般滯后于交通需求的發(fā)展速度。這就決定了城市道路交通供需矛盾的必然性、普遍性、長期性和艱巨性。

二、存在問題

（一）城市空間拓展與交通系統(tǒng)建設(shè)缺乏互動

當前，我國眾多大城市空間擴張極快，在土地財政的刺激下，城市外圍積聚了大批住宅，中心區(qū)商務(wù)辦公功能高度聚集，職住分離現(xiàn)象十分嚴峻，且許多大城市的通勤圈已經(jīng)規(guī)劃到20~30km，人為地拉大了通勤距離。雖然許多城市寄希望于通過城市軌道交通建設(shè)來緩解因職住分離而產(chǎn)生的巨大通勤交通需求，但線狀軌道交通廊道和僵化的建設(shè)模式并不能滿足圈層式住宅開發(fā)引發(fā)的交通需求。而且，公交導(dǎo)向的土地開發(fā)模式還僅僅停留在概念層面和對國外經(jīng)驗的表面上的借鑒階段，缺乏法規(guī)制度層面的支持和規(guī)劃設(shè)計層面的技術(shù)引導(dǎo)。大部制改革后，城市土地開發(fā)與交通的互動不僅沒有得到加強，“兩張皮”的現(xiàn)象反而更加突出。

（二）公交優(yōu)先發(fā)展政策在實施中出現(xiàn)偏差

公交優(yōu)先發(fā)展的本質(zhì)是統(tǒng)籌城市開發(fā)與公交系統(tǒng)建設(shè)，建立兩者相互融合、相互依存的新型城市發(fā)展模式，促進城市土地緊湊節(jié)約使用、低成本建設(shè)，而不是單純地增加公交設(shè)施規(guī)模，盲目提升公交分擔(dān)率。目前，許多城市在公交都市建設(shè)中，把公交優(yōu)先發(fā)展僅僅理解為公交系統(tǒng)自身的建設(shè)和公交出行分擔(dān)率的提升，而忽視了城市規(guī)模、形態(tài)、空間布局對公交需求的影響，不僅不能有效地與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，而且也增大了城市發(fā)展的成本。

（三）短視現(xiàn)象在城市交通發(fā)展中尤為突出

隨著城市交通擁堵問題的凸顯，許多城市把交通建設(shè)和交通治理作為首要工作來抓，但著眼點大多放在了建設(shè)城市快速路、高架路，改善機動車行駛條件方面，甚至以犧牲步行環(huán)境為代價增加機動車道路。其后果是誘使更多的出行采用小汽車，陷入惡性循環(huán)。即使在公交建設(shè)中，也把重點放在了城市軌道交通，而不是如何更好地發(fā)展地面公交系統(tǒng)，建設(shè)多元的公交系統(tǒng)。對作為城市交通基礎(chǔ)的步行交通系統(tǒng)的忽視使得當前的城市正變得越來越不適宜人的行走。

三、發(fā)展理念

尊重客觀規(guī)律有序引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，樹立并堅持“和諧高效、服務(wù)民生、節(jié)約資源、科學(xué)決策”的發(fā)展理念，促進城市交通發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，遏制城市盲目擴張。一是統(tǒng)籌城市交通與城市土地使用，引導(dǎo)城市合理布局，營造與人的活動相適宜的交通空間；二是扶持和鼓勵占用資源少、使用效率高、人均碳排放低的綠色交通系統(tǒng)和新能源交通工具，大力發(fā)展與集約型城市相匹配的公共性、集約化運輸方式及配套的交通基礎(chǔ)設(shè)施，減少對小汽車出行的依賴；三是堅持以人為本，協(xié)調(diào)不同交通參與者的交通需求和權(quán)益，因地制宜地發(fā)展多元化的城市綜合交通體系；四是創(chuàng)新決策機制，推進城市交通規(guī)劃、建設(shè)和管理決策的科學(xué)化，加快完善公眾參與制度和法規(guī)建設(shè)。

四、策略建議

（一）優(yōu)化城市布局，統(tǒng)籌城市空間拓展與交通建設(shè)

加大城市規(guī)劃實施和監(jiān)督力度，推進城市布局優(yōu)化和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理劃定城市空間發(fā)展邊界，力求組團結(jié)構(gòu)。軌道交通建設(shè)應(yīng)與城市更新緊密配合，支撐城市豎向增長，防止空間“攤大餅”式無序蔓延。在樞紐地區(qū)依托高密度站點推進地下空間開發(fā)，高效組織站點周邊活動，實現(xiàn)城市功能的集聚。進一步加強對城市通勤圈交通模式的研究，以及對軌道交通快線廊道的用地控制。

（二）正確認識公交優(yōu)先發(fā)展，推行公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)模式

公交引導(dǎo)城市發(fā)展要統(tǒng)籌兼顧，既要避免市場利益驅(qū)動下的土地開發(fā)與公交系統(tǒng)建設(shè)的脫節(jié)，更要防止在公交引導(dǎo)城市發(fā)展概念下的城市無序擴張。一是必須在城市規(guī)劃層面科學(xué)合理安排土地使用性質(zhì)、功能布局和公交走廊，沿公交走廊合理配置產(chǎn)業(yè)與居住用地，并依據(jù)與公交節(jié)點的距離確定土地開發(fā)的強度；二是優(yōu)化調(diào)整土地使用功能，加強土地混合使用，避免大面積單一功能區(qū)的安排，使交通需求生成與公交運行特性相吻合；三是統(tǒng)籌規(guī)劃配置不同等級的公交系統(tǒng)，既要有與客流走向相一致的骨干公交線路，又要規(guī)劃建設(shè)與骨干公交線路相銜接的高覆蓋性的公交支線網(wǎng)；四是建設(shè)完善的步行、自行車系統(tǒng)并處理好與公交的接駁關(guān)系。

（三）重視交通規(guī)律研究，夯實規(guī)劃建設(shè)基石

增大對城市交通科技的研究投入，建立長效跟蹤研究機制和研究團隊，深化城市交通基礎(chǔ)理論和應(yīng)用技術(shù)研究，加強交通出行行為研究。我國城市眾多，各個城市的交通需求、交通特性等有顯著的差異，應(yīng)建立城市交通調(diào)查制度，為交通規(guī)劃建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。在交通調(diào)查的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城市交通基礎(chǔ)信息庫和交通模型，建立城市交通運行監(jiān)控系統(tǒng)、城市土地使用與交通一體化評估系統(tǒng)，通過定量化分析手段跟蹤評估城市與交通協(xié)同發(fā)展的實施效果。

（四）完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)多元交通需求

提升道路網(wǎng)整體密度，高度重視道路網(wǎng)功能等級體系的完備性，加強城市支路網(wǎng)建設(shè)，合理確定城市干路空間尺度、斷面形式與路權(quán)分配。慎重決策城市快速路建設(shè)，在路網(wǎng)密集的城市中心區(qū)，應(yīng)避免新建快速道路和高架道路。加快建設(shè)多層次、高適應(yīng)性的公共交通網(wǎng)絡(luò)體系，大城市加快建設(shè)以公共交通為主體的公共客運服務(wù)系統(tǒng)，特大城市和有條件的大城市加快城市軌道交通系統(tǒng)發(fā)展，大中城市積極推進快速公交和公交專用道建設(shè)，積極發(fā)展支線公交、社區(qū)公交等多元化公交服務(wù)。加強對步行、自行車系統(tǒng)道路空間資源和路權(quán)的保護，營造人與環(huán)境和諧共存的交通空間，加強人行過街設(shè)施和無障礙交通設(shè)施建設(shè)。積極推進城市對外綜合客運樞紐及其無縫化換乘系統(tǒng)建設(shè)。

（五）推進交通智能化、精細化建設(shè)，提升交通設(shè)施運行效率

加快城市智能交通系統(tǒng)發(fā)展，重點加強道路交通智能誘導(dǎo)系統(tǒng)建設(shè)，加快建設(shè)面向公眾的交通信息服務(wù)系統(tǒng)。研究制定切實可行的交通改善綜合措施，完善道路交通標線標志和指引系統(tǒng)，優(yōu)化交通信號控制。有條件的城市應(yīng)積極利用路網(wǎng)條件，因地制宜地組織單行交通，優(yōu)化交通組織。

（執(zhí)筆人：中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會常務(wù)副秘書長馬林?；谟涗浾?，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）