編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

在我國城鎮化過程中，一方面快速城鎮化帶動了非農產業的迅猛發展，農業從業人口急劇下降，大量農村人口遷入城市；另一方面，廣大小城鎮卻沒有得到相應的發展，沒有吸納農村轉移出來的人口，甚至出現相對衰敗的局面。目前，小城鎮發展面臨的現實問題主要有小城鎮人口增長緩慢、城鎮規模偏小，小城鎮非農產業發展緩慢，小城鎮基礎設施建設困難，小城鎮公共服務職能弱化。引發這些問題的原因主要包括三方面：生產要素加速流動使小城鎮的工業地位弱化；環境約束限制小城鎮工業發展；稅費改革引發小城鎮財政危機。為此，我們提出了促進小城鎮發展以及更好地面向農業現代化的相關政策建議。

一、小城鎮發展的相關政策建議

在新型城鎮化背景下，小城鎮應承擔起相應作用，破解上述制度困境，保持健康發展，建議從以下幾個方面著力改革。

（一）建立差異化的發展目標

參照主體功能區規劃，建立分區、分類、分規模的小城鎮發展目標和績效考核體系。審慎推進撤縣（市）建區，保持小城鎮獨立性和特色性。在省域層面確定重點鄉鎮，進行擴權強鎮，鼓勵向小城市方向發展。強化小城鎮的歷史文化特色保護，建立自下而上的小城鎮歷史文化保護模式，將歷史文化保護作為小城鎮總體規劃的必要內容。

（二）確定合理的發展規模，優化存量土地使用效率

確定符合人口自由流動的小城鎮合理規模。首先，應全面放開小城鎮落戶政策，鼓勵人口自由遷徙，實行按居住地登記戶口的戶籍管理制度。其次，按吸納農業轉移人口落戶數量給予建設用地增量指標和基礎設施專項財政補貼。第三，將常住人口的增量、基本公共服務的質量納入政府績效考核標準。

優化建設用地存量。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立低效建設用地、宅基地退出機制，實行城鄉建設用地指標增減掛鉤政策。

提高小城鎮工業用地使用效率，建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，執行工業用地投資強度準入政策，建立工業用地產出強度標準和退出機制。探索長期租賃、先租后讓、租讓結合的工業用地供應制度。

（三）保持經濟發展活力

應保障小城鎮產業發展的用地空間。可按一定標準給予產業用地指標單列，對于因生態保護或歷史文化保護而產業發展受限的鄉鎮，允許其產業用地指標通過交易獲得資金。同時還要保證一定的房地產開發用地，避免上級城市擠占建設用地指標。

避免傳統的工業主導模式，積極發展特色經濟、品質經濟、綠色經濟。探索碳匯林業、濕地凈水、廢棄物處理等新興生態產業和環保服務產業。工業發展應形成一定的規模和產業集群，且須在保護小城鎮生態環境的前提下進行。對不宜建設工業園區的小城鎮，可嘗試“異地工業化”模式，即用“工業進城”的政策手段，讓企業進入其他城市工業園區，稅收按一定比例分配。

大力發展農業特色種植；鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營；提升農產品收購價格；建立健全有利于農業科技人員下鄉、農業科技成果轉化、先進農業技術推廣的激勵和利益分享機制。此外，還應鼓勵外出務工人員返鄉就業、創業。這些人員擁有在大城市工作的經驗，往往成為推動小城鎮產業發展的主力軍。

總而言之，要立足鄉鎮資源優勢，因地制宜，充分發揮比較優勢，著眼全國乃至全球市場，進行全鎮的產業定位，打造小城鎮的產業特色，形成主導產業，建設工業帶動型、農業產業化型、專業市場發展型、旅游休閑型等特色小城鎮。有條件的小城鎮要積極、有計劃的開發房地產市場，打造有品位、有檔次的住宅小區，吸引商戶和農民入住，使房地產開發成為小城鎮建設的重要切入點。從而使農村大量的富余勞動力進城鎮，由農民變為市民、居民，不斷增強城鎮的聚集和輻射能力。

（四）提升城鎮宜居性

加快村鎮規劃建設管理條例修訂，確定不同地區、類型、規模小城鎮差異化的建設標準。

多種途徑保障小城鎮建設資金。如將城市維護建設稅改為城鄉維護建設稅，統一稅率；成立小城鎮基礎設施建設專項基金；發放國家貼息的小城鎮市政設施債券等。同時創新金融扶持方式，鼓勵銀行業金融機構向試點鎮延伸分支機構，支持試點鎮發展新型農村金融組織；做好與惠農、惠民政策相關的配套金融服務工作；做好就業、住房消費等的信貸支持工作。

（五）保障居民權益，提升基本服務

實行農民轉戶和退地以自愿為原則，允許農民進城落戶后繼續享有原有權益，退地時賦予農民更多的農地、宅基地財產權。建立城鄉一體化的就業服務機制，以及面向全體居民、可轉移的社會保障制度。建立基本公共服務成本分擔機制，政府、企業、個人各自分擔相應的成本和權責。同時，還應注重提升公共服務軟件水平，注重教育、醫療等人才培養和引進。

（六）制定政策，激勵發展

縣（市）級人民政府應制定優惠政策，激勵小城鎮建設健康有序發展。對經濟發展好、基礎雄厚的重點鎮應實行積極的財稅政策，采取利稅分成、留成等政策，鼓勵其快速發展，改革小城鎮建設土地使用稅、費的收取辦法，減免行政事業性收費項目，降低城鎮建設費用。出臺小城鎮建設以獎代補政策，對取得突出成績的小城鎮給與項目資金獎勵。

（七）科學規劃，合理布局

小城鎮建設的規劃，一要堅持融入大區域，突出新特色的原則。實踐證明脫離區域發展目標的“小規劃”、“小建設”是行不通的，要順應區域發展定位與趨勢，對本鎮建設進行科學定位，合理布局，依托并整合本地優勢資源，走特色興鎮、特色富鎮之路。二要堅持規劃，統籌建設。要采取市、（縣區）、鄉（鎮）聯動的方式，對所在行政區域編制城鎮體系規劃。各小城鎮的建設，不能脫離該區域總體規劃而獨自發展。只有這樣，才能享有地域發展的優勢，保證資源利用的最大化。三要堅持依規實施。規劃一經批準，就具有強制性，必須嚴格執行。

（八）多措并舉，保證用地

第一，市政府要對全市城鎮建設用地通盤考慮，統一規劃、統一配置、統一使用，對于重點鎮應優先保證建設用地指標。第二，應著力盤活存量土地，提高土地利用率。靈活運用現有土地政策，盡量將“棚戶區”、“空心村”等閑置土地充分利用起來，還可將一些居住比較分散的村莊土地集中整合起來，統一規劃、統一建設，有效節約利用土地。第三，要加快土地流轉。通過土地流轉，一方面可以把土地集中起來進行規模經營，避免土地浪費，提高農業勞動生產率；另一方面，也可以讓農民工脫離土地。可積極探索“宅基地換住房，承包地換社保”等土地流轉方式，即農村宅基地被置換為城鎮建設發展用地，農民可在城里獲得一套住房；農民放棄農村土地承包經營權，享受城鎮社保。

（九）建立機制，擴大融資

為改變目前小城鎮建設資金匱乏的局面，必須在資金籌措渠道和方式上有新的突破。政府應為縣（市）域內重點鎮提供財政擔保，建立統一的融資平臺，支持重點鎮利用銀行貸款（特別是開發銀行貸款）進行基礎設施建設。要充分借助鄉鎮工業的反哺作用，發揮鎮級財政、鄉村集體經濟和個人的積極性，從政策上鼓勵各類企事業單位和個人采取多種方式，直接從事投資開發，鼓勵帶資進鎮興辦各種企業，全方位調動小城鎮建設的積極性；對基礎設施和公共設施，可以通過有償使用的辦法，使小城鎮建設資金得以補償，形成良性循環；另一方面，要想方設法激活民間資產，要按照“誰投資、誰所有、誰得益”的原則，充分調動社會民間資產的積極性，吸引民間資金。

（十）完善體制，提供保障

切實轉變政府職能，強化服務和管理功能。制定和完善小城鎮建設用地、房屋拆遷、投融資、就業及社會保障、戶籍管理等方面的優惠政策；建立完善支撐小城鎮所在地政府功能運轉的財政體制，進一步完善小城鎮財政預算管理，加強財政監督功能，規范小城鎮的行政行為；強化小城鎮所在地政府經濟和行政管理職能，逐步實現事權、財權、人權配套，責、權、利統一，使小城鎮政府有能力也有動力在小城鎮建設、管理和發展上發揮主導作用；建立小城鎮社區管理組織。進一步完善小城鎮的社區管理服務組織功能，可采取建立混合型居委會的形式，綜合負責鎮區住宅、道路交通、環境衛生、社會治安、計劃生育等方面的管理和服務工作，形成清掃、清運、保潔、管理、執法、監督“六位一體”的管理模式，并動員全社會力量參與其中，努力形成齊抓共管的局面。

（十一）科學發展，重質求效

在加強小城鎮建設的同時一定要處理好經濟發展與保護耕地和環境的關系。增強保護土地和環境意識，堅持經濟效益、社會效益和環境效益的統一，高度重視環境保護工作。認真搞好城鎮生活污水、生活垃圾的排放和處理，搞好小城鎮綠化工程，切實改善城鎮居民的居住條件和生活質量，努力提高城鎮建設的檔次和品位，實現小城鎮的可持續發展，為全面建設小康社會提供基礎保障。經濟發展是基礎，是根本，環境保護是關鍵，是確保可持續發展的重要環節和必要步驟。因此，必須做到經濟建設和環境保護齊抓并舉。積極引導和推進農村經濟結構的合理調整、生產力的合理布局以及各項基礎設施和公共設施的合理配套，促進農村生態環境步入良性循環軌道，確保農村社會、經濟和環境持續健康發展，使小城鎮建設在可持續發展的軌道上不斷前進。

二、更好地面向農業現代化的政策建議

（一）推進管理體制創新，建立差別化的基層政府考核機制

地方農業建設的最大制約仍是行政管理體制的過于僵化。因此，必須加快管理體制創新和改革，轉變原來單一化、一刀切的鄉鎮政府工作績效考核和評價機制（即“唯工業和GDP”論成敗）。對于農業型小城鎮，要提高其農業發展績效在考核體系中的權重，從而轉變政府的職能導向和價值導向，激勵農業型小城鎮政府廣泛參與農業現代化進程。這在技術上沒有任何問題，關鍵是看地方政府愿不愿意推行。對于縣（市）政府而言，應嚴格管控與本地農業產業化發展無關的各類工業項目，并把縣（市）域經濟弱鎮作為本縣（市）農業現代化發展的空間主體和重要基地，進行重點扶持。

（二）立足農業現代化、面向農業優勢鎮的擴權改革

有利于快速推動本地農業現代化發展的政府職能均可分階段、大范圍地下放給一些農業重點鎮，以便快速提高當地政府服務三農的積極性和自主創新能力，建構完善的服務網絡。如對于經濟發達縣（市）而言，原則上來源于農業相關產業（包括農業加工和服務業）的財政收入均應返還給基層政府，由鎮里統一支配用于三農建設，以解決資金不足的問題；建立農業結構調整的專項基金，鼓勵農業強鎮大力面向都市需求，開發優質農產品等。

（三）完善農地管理體制，加快農業資源整合和適度規模化經營

有些地方農地資源的管理相對混亂，實際的管理主體是分散的村集體。為此，很有必要進一步完善基層的農地管理制度，建立常規化的農地整理、土地檢測和信息收集機制，并作為農業型小城鎮政府的重要工作內容。在可能的情況下，動態化、持續性地推動本地農業資源的整合和適度規模化發展。

（四）加快培育現代農業經營主體，防止農業人力資源的貧瘠化

在體制機制完善和政府職能導向明確的情況下，目前農業現代化發展最缺的是地方經營主體。關于這一點，靠大規模引進顯然是不現實的，應立足于本地原有農業人力資源的知識提升和技術改造。而目前最為重要的是改變農戶的經營意識，形成面向市場的現代農業經營理念。因此，要鼓勵地方政府集中力量開展各種形式的學習培訓，要以提高本地的農業生產和農戶經營效益為導向。

（五）鼓勵地方實行大農業區建設，因地制宜推行鎮鄉區劃合并

大部分位于欠發達縣（市）的鄉鎮，仍有很大的整合空間。許多農業型小城鎮的轄區面積也較小，實際上非常不利于農業的區域化和專業化發展。為此，應鼓勵大農業區建設，因地制宜地推行鎮鄉區劃合并，也可以開展多種形式的臨近鄉鎮之間的農業項目合作，弱化農業區域化發展的行政阻隔。扶持發展一批農業經濟重鎮，在資金、技術、人才等各方面優先考慮，以快速形成區域性的示范效應，推動其他類似農業型城鎮的轉型發展。

（執筆人：中國城市規劃學會理事，小城鎮規劃學術委員會主任委員王士蘭。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）