編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

本屆年會“控規面對面”論壇，專家們討論形成了一些認識和建議。

一、我國控規管理的進展和存在問題

1990年代初，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）在國內開始興起。各地對控規的實施，尤其是編制審批修改等方面進行了很多探索。從近年來控規的發展過程來看，控規的定位已經從設計轉變為立法，這是一個最關鍵的重大突破。從現行的法定的規劃體系來看，控規最微觀，是城市規劃的“施工圖”，責任重大。從城市管理治理的角度而言，控規是政府對空間資源進行管理活動的直接依據，也是規劃實施和規劃監察的依據。從社會經濟的角度來看，控規是全社會的行為規則，約束空間物權關系的社會行為，可以認為控規就是空間立法，就是法律。2008年1月1日實施的《城鄉規劃法》對城市控制性詳細規劃在城鄉規劃體系中的法定地位作出了明確規定，指出控規是作出規劃行政許可、實施規劃管理的依據。但是在現實工作中，由于控規的編制、審批和修改等環節存在與其法定地位不相適應的問題，城鄉規劃領域的矛盾和問題層出不窮，規劃的權威性和嚴肅性受到挑戰。當前，控規編制、審批、修改存在與其法定地位不相適應的問題。主要包括：

（一）控規編制科學性不足

在控規編制、審批、修改的工作實踐中，上位城市總體規劃的意圖（尤其是強制性內容）沒有層層傳遞下去指導建設，同時也受到一些專業規劃和利益訴求等要進行協調和平衡的沖擊。由于一些該控制的沒有控制住的問題的存在，控規科學性受到詬病和質疑。一些城市控規與總規不銜接，導致違反總規強制性內容，侵占城市公共綠地、基礎設施用地進行建設，公共利益、長遠利益被侵害；部分城市以項目引導控規編制，導致城鄉建設無序發展；控規編制過于注重表面形式，有的內容沒有達到應有深度，給規劃許可留下了過大的自由裁量空間；有的城市的控規因不適用甚至被城市設計所替代，往往是先編制城市設計，再反推控規，導致后期控規實施中存在諸多問題。

（二）控規審批不到位

一些城市經常做了控規又不批，依據這種沒批的控規出具規劃條件，導致城鄉建設法定依據不足。

（三）控規頻繁調整

有的地方違反法定程序擅自變更用地性質、調整容積率，自損控規嚴肅性，控規修改存在著依據不充分、程序不到位、過程不透明等問題，腐敗問題易發多發。

綜上，控規盡管有很高的法律地位，但是應有的作用未能充分發揮。

二、產生問題的原因

（一）規劃編制具有不確定性

城鄉規劃的特點是預測未來和設計未來。城市是一個復雜的巨系統，涉及社會經濟多個方面，這就要求進行規劃控制的時候不能完全靜態化。城市是永恒發展的，規劃需要不斷調整，就像開飛機要根據天氣變化不斷調整路徑，否則會很難適應變化。從這個意義上說，控規具有不確定性。在控規實施過程中，也會發生各種各樣的變化。隨著國家簡政放權，市場經濟發展將起決定性作用，隨著物權法的深入明晰，除了保障公共利益和公共安全的公共空間必須守住“剛性”，其他空間應該留有“彈性”余地。因此，控規調整適應經濟社會發展的客觀要求，需要動態的技術性維護。

（二）控規編制存在缺陷

1．總規剛性傳遞不夠。在當前的規劃編制體系中，城市總體規劃原則劃定綠地、歷史文化街區、風景區、城市水源地、河流、生態廊道等用地范圍和保護原則，具體的保護范圍和保護措施則需要下一層次法定規劃——控制性詳細規劃予以落實。然而，現有控規對城市總體規劃涉及公共資源、公共空間的保護等指標缺乏剛性傳遞，城市總體規劃確定的保護范圍和保護原則難以落實到位。

2．控規編制方法需要創新。現在控規編制階段調查研究不夠深入，致使控規在形式上符合規劃編制要求，但實際上和現實情況有很多偏差，不能解決實際問題。或者編制控規時局限在地塊，控規相互之間的標準不一致，導致控規實施整體上缺乏系統性，按照控規建設的人居環境和建設項目并不理想。因此，控規的編制需要進行定性、定量、定位、定景綜合集成的立體研究和創新。

（三）缺乏有效的控規實施監督制約機制

控規存在的問題既有客觀原因，也有主觀原因。從主觀方面分析，一是部分開發商受利益驅動，希望從違規中獲得超額利潤；二是少數地方主要領導為了吸引投資加快發展，常常違規干預規劃審批；三是規劃主管部門或是迫于壓力被動違規審批，或是個別人私下與開發商權錢交易主動違規審批。幾種違規動因相互交織，形成了一個利益鏈，最終使規劃喪失權威性嚴肅性，無法起到作用。通過討論分析，我們注意到在諸多矛盾中，一些地方個別主要領導在樹立科學發展觀和正確的政績觀方面發生偏差，急于招商引資、大干快上，往往起決定性的作用，是矛盾的主要方面。從客觀方面分析，這些問題也的確暴露出現行控規管理體制存在著薄弱環節。控規編制和執行情況缺乏切實有效的監督方法和手段，是導致城市控規實施效果不佳的原因。另外，在城鄉規劃管理中對于違規行為造成不良后果的，沒有追究主管部門或直接主管人員的責任。這種責權不統一的問題，直接導致職責不清，相互推諉，城鄉規劃難以得到有效實施。

三、加強和改善控規管理的建議

黨的十八大以來，黨中央、國務院從戰略和全局上對加強城鄉規劃工作做出了一系列重大部署。習近平總書記和李克強總理多次強調要保持城鄉規劃連續性，發揮城鄉規劃引領作用，切實保護生態資源、改善人居環境。中央城鎮化工作會議指出，要優化城鎮化布局和形態，提高城鎮建設水平，科學規劃和務實行動。黨中央國務院出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》明確提出“健全國家城鄉規劃督察員制度，以規劃強制性內容為重點，加強規劃實施督察，對違反規劃行為進行事前事中監管”，顯示了中央維護規劃權威性嚴肅性的決心。為保障新型城鎮化健康有序發展，必須充分發揮城鄉規劃在城鎮空間布局、基礎設施、生態文明、文化傳承、產業發展等方面的引領作用。在國家治理體系和治理能力現代化進程中，控規作為引導和控制城鎮化發展最直接的法定依據，要進一步明晰其在社會治理中的重要角色，發揮其應有的作用。所以，在城鄉治理亟待加強的系列工作中，加強和改善控規管理工作十分重要。

（一）通過嚴格程序防止控規頻繁調整可能產生的問題

1．建立控規編制和調整的機制和平臺。從城市管理治理的角度而言，控規是規劃管理的直接依據。從這個意義上說，規劃和管理密不可分，規劃必須服務管理，管理是規劃的延續，控規調整應建立好機制和平臺以適應這一要求。

2．嚴格控規調整程序。真正的剛性來自于制度，沒有程序約束的控規修改將受到法制的懲戒。控規的調整應既受到制度的約束，又能夠體現公平和公開。要通過法定程序來保障控規調整程序，把技術的問題、核心管理的問題充分結合起來，保證控規調整的合法性。

（二）努力提高控規編制的科學性

在城鎮化健康發展的大形勢下，科學編制和嚴格實施控規非常重要。

1．在控規中嚴格落實總規強制性內容。城市總體規劃中有專門的強制性內容指標落實國家關于生態、低碳環保和地下空間開發的戰略要求。但是到了控規層面往往缺乏體現，或者即使體現了但是也沒有落實到空間安排上。應該在控規層面細化落實總規中提出的涉及公共利益、公共空間和公共資源的指標，將這些空間資源在控規中予以明確規定，作為審批或者項目安排的依據，從而提高百姓生活質量和城市人居生態環境。

2．加強控規實施評估。建議各省盡快出臺控規實施評估指導意見，從而推動控規實施評估工作常態化。

3．提升控規編制方法和技術。控規編制的核心問題是土地利用和規劃指標，其實質是利益分配。所以控規的編制非常復雜，并不是簡單定指標。要更加合理地編制規劃，尤其是重視歷史文化、環境、生態等問題。要加強對技術方法的分析和運用，在控規編制中引入智慧城市關鍵技術，開展基于大數據的分析。

（三）注重在控規編制和修改過程中強化公眾參與

現階段控規編制的工作強度和工作深度、廣度相較于幾年前翻了數倍，需要協調政府部門、開發商、原住民等各方需求。因為控規一旦批準就具有法定性，尤其是強制性指標不能隨意調整，所以確保控規編制的科學合理、滿足各方需求非常重要。這就要求在控規編制修改過程中開展實質性的公眾參與，并獲得大部分人認可，提高控規的可操作性，真正發揮控規應有的作用。控規編制和修改過程必須要建立開放性平臺，就是要發揮集體的智慧，必須要用一個恰當的模式讓大家參與其中，融入其中，營造集體智慧碰撞的環境和氛圍。否則，規劃師也好，經濟學家也好，都不可能解決所有的問題。要把公眾參與形成一個機制，從而作到把控規理性跟現實靈活性相結合。

（四）維護控規嚴肅性權威性

1．依據總規發現問題依據控規處理問題，應當始終堅持處理好剛性與彈性的關系，首先確保公共利益、公共空間，同時兼顧實際情況因地因時妥善處理。

2．區分控改總違法實質，針對控改總既有合乎情理的也有知法犯法的實際，應當因地因時制宜區別對待。對“善意”控改總，按規定制定合理標準和程序予以化解；對“惡意”控改總，須釆取有力措施，堅決依法處理。

3．充分利用部派城鄉規劃督察員和衛星遙感技術，廣泛開展控詳規劃執法檢查，獎懲并舉營造健康的執法機制，不斷規范城鄉規劃依法行政。

4．建議抓緊研究控規的彈性制度并向國務院請示，將城市總體規劃局部微調權下放住房城鄉建設部，由部出臺總規、控規審批提速系列措施。

（執筆人：中國城市規劃學會常務理事、區域規劃與城市經濟學術委員會副主任委員、學術工作委員會副主任委員俞濱洋。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）