編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

在我國，生態脆弱地區分布廣泛，占到了全部國土面積的15.3%，生態脆弱地區往往也是貧困人口的集中分布地區，具有強烈的“開發”沖動，是生態環境保護與經濟發展訴求二者矛盾凸顯的地區，同時也面臨誘發生態風險的隱患和危機。

我國作為歷史悠久的文明古國，有著豐富的歷史文化遺存，文化資源富集地區分布廣泛，目前我國公布的中國歷史文化名城已有123 座，另外還有眾多的省級歷史文化名城，以及歷史文化名鎮、名村等。雖然這些地區在歷史文化遺產的保護與合理利用上已取得了一定的成績，但對文化遺產造成破壞的現象仍然較多，“拆真古董、建假古董”的情況也屢見不鮮。

當豐富的文化資源與脆弱的生態環境在地理空間上耦合，生態、文化保護與經濟發展的矛盾就顯得更為尖銳，這在我國中西部地區的某些城市中體現得較為典型。在我國城鎮化快速發展的過程中，對此類多元矛盾匯集的典型城市應予以高度重視，為其確立因地制宜的城鄉發展戰略顯得至關重要。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出要“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路?！鄙鷳B文明和文化傳承被提高到前所未有的高度。規劃中強調，要“把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。”“根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式?！币陨弦蠖俭w現了中央對生態和文化保護的高度重視，應當說，生態與文化保護是新型城鎮化的重要特征。

一、我國中西部地區城市保護與發展面臨的重大挑戰

脆弱的生態環境、富集的文化資源和發展訴求之間的強烈沖突使得我國中西部地區典型城市保護與發展面臨著重大挑戰，突出體現在以下方面：

（一）盲目拓展城市規模，威脅生態安全格局

為帶動中西部地區的快速發展，在過去的十幾年中，我國出臺了一系列拉動中西部地區發展的政策，例如西部大開發戰略。從模式上來看，基本上是通過大型基礎設施投資、大型產業項目投資或戰略性資源開采加工來實現的。雖然能夠在一定程度上帶動就業，但是在某些地區，對自然生態環境破壞較大，產生較為嚴重的環境污染。

而我國中西部地區又恰恰是生態資源極為脆弱的地區，年降雨量少、植被覆蓋率低、水土流失嚴重，生態環境一旦遭到負面影響，自我修復能力較差，極有可能造成永久性的破壞。從長遠的視角看，經濟增長帶來的生態代價極為高昂，以生態環境換取的經濟增長是得不償失的。

（二）原有歷史文化資源未得到保護和充分利用，保護和建設的矛盾大

我國中西部地區長期以來是多民族交匯、融合的地區，擁有豐富而多樣的歷史文化資源，在國內和世界文化遺產的保護中占據重要地位。但是，長期以來，歷史文化資源的重要性未得到充分重視，城市領導對歷史文化價值的認識，往往僅限于門票收入這一方面。

在工礦企業和房地產投資的巨大經濟利益誘惑之下，歷史文化保護的呼聲顯得微不足道，不少歷史文化資源在城市快速擴張中被破壞甚至拆除；此外，城市風貌建設對歷史文物古跡和歷史文化街區也缺乏應有的尊重，在高度、色彩、視廊、輪廓線等方面缺乏有效控制，導致歷史文化資源“盆景化”，其整體價值大打折扣。

另一方面，也有一些城市領導片面理解歷史文化內涵，耗費大量財政資源恢復“古城”、“古街”、“古園”、“古樓”，名為弘揚歷史文化，實為“消費”歷史文化，形成了一批品位低、質量差的假古董，而真正的原真性文物，往往在復建中被拆毀、破壞，其歷史文化價值的損失是不可估量的。

（三）開發區產業競爭力弱，大量土地資源被低效使用

很多中西部地區城市希望借鑒我國沿海地區過去二三十年的發展模式，通過將國外產業鏈的低成本勞動力、低附加值、高耗能、高污染環節引入本地，從而快速融入國際產業分工體系，實現經濟的快速起飛。但事實上這一階段對于中國已經一去不返，環境資源的危機、勞動力成本的上升已經讓中國無法與其他相對落后的發展中國家競爭。

中西部地區的勞動力成本雖然相對沿海發達地區較低，但是差距正在逐漸縮小，而且存在固有的區位劣勢、交通成本相對較高，潛在生態成本高昂，這些不利因素抵消了中西部地區的勞動力成本優勢，結果是這些地區的產業競爭力弱，拉動就業、帶動市民富裕的作用不夠明顯，大量的土地資源被低效使用，部分基礎設施投資也未能充分發揮作用。

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二、出現上述問題的原因

經濟導向考核指標的發展模式，對生態、文化資源的價值認識不足，以及城市規劃建設管理能力相對滯后是產生上述問題的主要原因。

（一）經濟導向考核指標的發展模式

雖然科學發展觀已提出10年，但是GDP指標仍然是考核各級領導干部的首要指標，從中央到地方，各級政府將GDP指標層層下派，而各級政府也將GDP指標作為每年工作的首要任務。在此驅動之下，招商引資成為政府領導的第一要務，而投資效率往往不被關注。更大的問題在于，不同行政單元的資源稟賦各有不同，如果采用同樣的GDP指標考核模式，必然導致不同基礎條件下的同質化發展，一方面導致擁有特色資源的地區不能高效發揮其優勢，特色資源沒有得到高效利用；另一方面也導致生產要素條件較好、適宜集群化產業發展的地區受到其他地區的同質化競爭，不利于資源的最優配置。

地方政府對土地出讓情有獨鐘的秘訣在于土地財政。政府過于超前、過于低效的投資都需要快速的財政收入填補，而國家將土地出讓稅收列為地方政府預算外收入的政策使得土地成為地方政府的“穩定財源”。為此，地方政府追求在城市總體規劃中不斷擴大規模，對房地產價格的飆升也暗中推波助瀾。

這種以GDP為首要考核指標、以土地出讓為首要財政收入的發展模式，已經將城市空間定位為創造金錢的機器，而城市應有的居住功能、公共服務功能、文化載體功能被淡化和忽視。

（二）對生態和文化資源的價值認識不足

中國之所以能夠以大大低于國外發達國家的成本實現經濟增長，就在于未對其潛在的生態和文化資源消耗支付成本，而拖延支付成本，必然導致今后的集中償還，因此在現階段妥善協調經濟、社會、環境綜合發展是懸崖勒馬、尤為重要。

在后工業時代，城市的持續增長必須依靠產業的優化提升，而高端企業和高素質人才的引入將成為其必要條件。高端企業和高素質人才選擇城市所關注的要素已經不是相對低廉的成本，而是高品質的自然和人文環境，以及完備的設施配套。因此，生態和文化資源的價值不僅僅在于其直接創造的旅游收入，更為重要的是生態所營造的宜居城市的自然本底，和文化所營造的魅力城市的精神內涵，這些都會是城市持久的魅力所在，也會成為優質資本注入的引力源。

（三）城市規劃建設管理能力相對滯后

應當承認的是，中西部仍然屬于中國的欠發達地區，城市規劃建設管理能力相對于沿海發達地區確實較滯后。這體現在：城市規劃編制體系有待完善，一些城市尚存在總規長期未更新、控規未全覆蓋城區等情況；城市規劃實施監督體系不健全，信息管理系統有待建設，違法建設、違法侵占的情況較多；城市景觀風貌的規劃研究與設計不足，缺乏對城市的三維空間控制和特色風貌指引。

城市規劃建設管理能力相對滯后導致在強大的經濟發展動力面前，生態和文化保護的底線屢屢被突破，生態安全格局和歷史文化資源受到破壞。

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三、促進中西部地區生態、文化資源保護的建議

中西部地區的生態環境脆弱、文化資源富集型城市具有典型性。這類典型城市不能簡單模仿沿海發達地區大城市過去所采取的粗放式、外延式發展道路，必須堅持以自然生態環境和文化遺產保護為先決條件，以有限的生態環境容量承載能力為前提，立足自身歷史文化資源稟賦，通過自身文化的挖掘、傳承、展示、創新，將文化價值轉化為經濟價值，建設生態環境與文化內涵兼具的特色宜居環境，走出一條以生態和文化為引領的“內涵型、巧增長”的特色城鎮化發展之路。

（一）以生態資源承載力、文化資源保護為前提

1.生態固本戰略，實現順應自然，天人共生

以脆弱的生態環境系統和有限的環境承載力為前提，確定可以支撐城市持續發展的資源環境容量，堅持生態環境保護優先。包括以水資源承載力為前提，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，合理確定城鄉發展規模；加快用水結構調整，發展節水環保型產業，提高水資源利用效率；加強對山形水系、特色植被等原生態地形地貌的保護；加強綠洲生態環境建設，構建區域生態安全屏障，保護生態安全格局；統籌優化城鄉用地布局，嚴控生態敏感區內的開發建設，切實提高土地集約利用水平；梳理灌渠水系和農田林網，營建綠洲特色景觀；加強城鄉生產生活污染治理，保障沙漠綠洲地區的可持續發展。

2.文化塑魂戰略：實現保護為先，傳承創新

強化中西部地區在保護和傳承多元歷史文化資源、挖掘多元文化經濟價值上的時代責任。加快推進文化的保護、挖掘、傳承、展示、創新工作，實現多元文化的現代復興。

必須遵循保護優先的原則，重點加強世界文化遺產、歷史文化名城、各級文物古跡及其他歷史遺存的保護，積極推進非物質文化遺產的研究、認定、保存、傳承、展示和交流，使城市歷史的真實性、完整性獲得有效保護和延續。在保護的基礎上，深入挖掘多元文化的價值與精神內涵，采取多種模式實現多元文化與現代生活的結合，推進文化資源優勢向產業發展優勢轉變，將多元文化基因植入城市產業發展和城鄉建設，維護和強化城市獨特的歷史文化個性和魅力。

（二）政策應當“扶持人”而非“扶持地”

國家發展的根本目標是以人為本，實現全國人民的共同富裕。但是，如上所述，不同地區的空間稟賦是不同的，有些地區適宜集中、高強度的發展，有些地區則不適宜人類的居住。

因此，應當正確理解中央政府對中西部地區的扶持政策--是“扶持人”，而不是“扶持地”，應當以生態資源承載力為前提，對不同資源稟賦、區位條件的地區采取差異化的發展策略：鼓勵生態環境脆弱、文化資源富集地區的密集人口適當向適宜高強度發展的地區轉移；將扶持政策放在適宜高強度發展的地區，刺激人口和產業的集聚。

（三）強化針對保護地區的財政轉移支付制度

為有效控制生態環境脆弱、文化資源富集城市的人口規模，強化生態和文化資源保護，應通過財政轉移支付，對此類典型城市給予一定的經濟補償。應逐步建立對生態和文化資源保護的考核指標體系，明確考核內容和補償標準。也可采用專項補償、定向補償的方式，明確補償的方向和重點。

（四）積極探索生態、文化、經濟共贏的新型城鎮化模式

在以生態資源承載力、文化資源保護為前提，適當限制人口和用地規模，并給予適當財政轉移支付的前提下，中西部地區典型城市應當積極探索生態、文化、經濟共贏的新型城鎮化模式。

1.產業轉型提升

鑒于傳統農業和初級工礦業的耗水量相對較大、環境污染嚴重、產業層次偏低，此類城市的產業結構轉型優化勢在必行。應當以文化旅游產業為龍頭，順應國內外休閑旅游和精神文化消費需求快速增長、國家加快發展文化產業和旅游產業的宏觀趨勢，集中全力構建以文化旅游產業為龍頭、三次產業有機協同的綜合性現代產業體系。全面拓展文化與旅游、商貿、科技等的深度融合，構建多元化的文化產業生態鏈。旅游產業應立足國際視域，從傳統“觀光游”向“深度休閑體驗游”轉變，形成與文化遺產的專業性和有限承載力相匹配的可持續發展模式。工農產業應以生態承載力為前提，遵循“循環、生態、綠色”理念，積極發展現代高效節水農業，穩步發展光電、風電等新能源產業，構建循環經濟產業鏈，實現農業現代化和新型工業化。

2.空間形態優化

應防止盲目大規模造城運動和城市“攤大餅”式外延擴展，強化城市與周邊生態空間的相互滲透，在生態基質、廊道、斑塊的基礎上，建設組團式、微循環的生態城區；應強化歷史文物古跡和歷史文化街區對周邊地區的風貌引領作用，重視三維空間的城市設計研究，建設具有傳統文化特色的魅力城市。

（執筆人：中國城市規劃學會常務理事、學術工作委員會副主任委員楊保軍，中國城市規劃設計研究院董珂?；谟涗浾?，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）