編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

2014中國城市規劃年會的“規劃管理體制改革向何處去”自由論壇發言熱烈，思路活躍。論壇主持人和發言嘉賓認為規劃管理體制實際是一個體系，涉及體制、機制、法制等多個維度；就規劃管理工作的內容而言，則包括了規劃編制和審批管理、規劃實施組織、規劃批后管理、規劃實施評估等多個環節。就規劃編制和審批問題，發言嘉賓較為集中地提出了現行城市總體規劃的改革問題。基于討論發言及相關研究，歸納本文。

一、現行城市總體規劃編制、審批存在的問題

城市總體規劃（以下簡稱“總規”）作為我國法定規劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發展和建設中起到了不可替代的作用。然而，隨著我國市場經濟的不斷深入，城市利益主體日益多元化，傳統的“總規”編制和審批制度越來越不適應城市發展的客觀要求。這一看似全面客觀、科學合理的“法定”規劃，在實際操作過程中往往不能實現其初衷；理論而言的重要性與現實中的窘境已成為了一大悖論。其編制、審批存在的問題列舉如下：

（一）不少城市的“總規”在完成編制及技術評審后多年未能獲得批復

蘇州市規劃局總規劃師相秉軍在發言中談到：蘇州的總規在6年前就報送了，至今沒有批復；由于目前城市總體規劃的編制審批時間實在太長，在現實中只能變通為“省政府同意過的總規就被視為有效”。在“總規”未批復的情況下，城市的空間拓展和開發建設實際一直在進行。

（二）已經獲批的“總規”往往實施數年就要被“修編”

貴州省住建廳廳長張鵬談到：總規編制時間長、審批難，但這么難的規劃出來以后又很“短命”；一個規劃做了幾年獲批后，新的領導來了以后要重新做；或是規劃還沒批下來很多條件又變了。

（三）“總規”由上一級（或上二級）政府審批，但“總規”中的大部分內容其實屬于地方政府的事權

對此行政悖論，山西省住建廳副廳長李錦生感到很困惑，“總體規劃是上一級政府或者是再上一級政府批準的，規劃的批準似乎意味著這個規劃里面的所有內容都得到了批準，而非僅是核心內容得到了批準。”如果按此理解，那么在規劃實施過程中出現的許多改變，例如一個污水處理廠的位置較原規劃挪動了一公里，從法律上來講都應當由原審批機關審批，但這是不現實的。

（四）現有“總規”編制的內容太多，表達用語過于技術化

貴州省住建廳廳長張鵬認為，現行的規劃編制追求內容“全而又全”，既不利于高效審批，也不利于公眾參與，文本太厚其實沒有用，很多問題不是編一個規劃就能解決的。

上述情況表明，既有的“總規”編制和審批制度在很大程度上是與發展實際脫節的。廈門市規劃局局長趙燕菁很坦率地說，“對現有的總體規劃我們也沒有特別當真，說真的部里頭也是睜一眼閉一眼”。同濟大學教授趙民也認為，按目前的做法，“總規”的所謂“法定性”或“權威性”確實難以體現。

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二、成因分析

造成“總規”編制、審批及實施中出現種種不利局面的原因是多方面的。一是外部環境，因為我國的城市化、城市建設正處于快速發展期，規劃難免會顯得滯后；二是某些地方政府對科學發展觀認識不深、貫徹不力，加之行政法治觀念不強，從而對規劃的科學編制和實施造成了困擾；三是規劃管理部門和業界的自身原因，即在變化了的外部環境及制度背景下，規劃理念、編制體系和方法，以及審批機制等均顯得很不適應。在此，針對第三點原因展開分析和提出建議。

（一）規劃體系中不同層級規劃的關系未能理順

我國的“總規”制度是在計劃經濟下形成的，至今仍延續著很強的計劃經濟特征，集中體現為欲在一個規劃中要解決從戰略性到策略性甚至操作性層面的所有問題。從“總規”的編制內容來看，既包括宏觀尺度的市域行政轄區的全域城鎮體系規劃，也包括中觀和微觀尺度的中心城區用地規劃。由于“總規”包含的規劃層面較多且相互關系始終難以得到清晰界定，所以在實際編制過程中，“總規”往往拘泥于細節問題及“可批性”；由于內容繁多、時間冗長，且以“可批”為首要追求，“總規”對戰略性問題的關注難免會弱化。因而，過多的內容疊加和功用期望，使得“總規”在各個層面的功能均難以得到較好發揮，尤其是導致了其與下層級“控規”等的關系出現扭曲。

（二）對“總規”作為 “法定規劃”的理解有誤

在現實中，一般都是將“總規”稱為法定規劃，但對于“法定規劃”的理解存在著偏差，進而扭曲了“總規”的功能。實際上我國目前所稱的“法定規劃”意為“依法編制和批準的規劃”。而在實際操作中往往將其理解為“具有法定羈束效用的規劃”，包括設定“強制性內容”以及對城市各個系統的建設發展都做出明確規定，從而使得“總規”編制在“法定”概念下變得既“面面俱到”又極為僵化。尤其是“總規”的“土地使用規劃圖”，往往成為了規劃督察的依據。而大城市規劃總圖原本只具示意功能，絕非是法定控制依據。“圖上一毫米，地上就是幾十米”，如果拿著規劃總圖來督察，那就“一抓一個準”，可謂到處都是問題。可見，理解偏差導致“總規”的功能從“戰略導向”和“政策載體”異化為開發建設的控制。所以，正確理解“法定規劃”的意義，是“總規”變革過程中必須解決的問題。

（三）規劃編制理念和形式落后于客觀發展實際

現行的“總規”制度基本仍是因循計劃經濟時期的思維方式和編制理念，試圖對城市的發展作出既大又全的部署，追求終極藍圖。主要表現為兩個方面：一是在編制理念上，當前“總規”的編制內容繁多、面面俱到、既深又細，從而也就導致了“總規”編制時間冗長、程序復雜、時效性較低等諸多問題。從實踐效果看，這種編制較適用于“災后重建規劃”等特殊情況，而不適用于正常狀態下的城市開發建設引導。二是在規劃形式上，當前“總規”成果的核心為“文本”和“圖紙”，顯得極為“專業”或“技術”。雖然耗費了巨大精力，但面對不斷變化的客觀實際，規劃不可能做到準確預測和事先安排。這樣的規劃，既不能很好地表達規劃的公共政策意圖，同時其“公眾界面”也很差--不利于公眾參與。而公眾的理解和參與卻恰恰最能制約行政的隨意性，從而有效地約束政府及其主要領導的不當行為，使既定規劃更能夠得到落實。

（四）規劃審批范圍與政府行政事權劃分不對稱

我國現行的“總規”審批采取的是“國務院審批”與地方政府“分級審批”相結合的形式。這種審批機制表現出幾方面的特點：

需要報上級政府審批的內容大而全，幾乎包括“總規”所有內容，遠遠超出了上級政府的行政“事權”范圍；二是參與審查的部門眾多，無論是國務院審批還是某一級政府審批，都要經過眾多部門的聯審。

除了報批前的公示外，基本采用內部封閉審查的形式，缺乏有效的公眾參與和社會監督。

“總規”審批的周期往往很長，五年批不下來是常事。其后果則是規劃的時效性降低，并難免使得地方政府對于“可批性”的關注強于對于實質性內容的關注。究其根源，很大程度上是因為審批的內容過多，與相關行政主體的“事權”范圍嚴重脫節。大量地方性事務（諸如詳細的用地布局、市政基礎設施和公共服務設施布局等）均交由上級政府審批，不僅不能強化管制力度，反而造成“總規”的實際管制效力下降。

由此看來，在“總規”制度的變革中，必須依據各層級政府各自關注的“利益”內涵和行政“事權”邊界，對審批內容進行細化和分解，方能提高審批效率及行政管理效能。

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三、改革建議

“總規”作為我國城市規劃體系的重要組成部分，其變革必定會涉及整個規劃體系的調整；同時還需要充分考慮當前規劃體系的制度背景，進而從編制理念、成果形式、管制方式和審批機制等多個角度進行創新，才能真正推進和實現“總規”的歷史性變革。以下建議偏于技術維度，僅供討論和參考。

（一）理順規劃體系，明晰各層級規劃的地位及相互關系

我國的城市“總規”既包括城鎮體系規劃、區域發展策略等宏觀層面問題，也包括城市性質和規模、總體空間結構等中觀層面問題，此外還包括用地布局、市政設施等微觀層面的問題，可以說同時扮演了戰略性規劃和開發控制性規劃的多重角色。而角色的模糊性必然降低其在操作實踐中的應有作用，并進而導致其本應重點關注的戰略性問題不能得到正視。因此，“總規”的變革必須從理順規劃體系出發，明晰各層級規劃的地位及相互關系。

《城鄉規劃法》已經明確規定了“城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。”學理上看，要理順規劃體系，就必須剝離“總規”中過于宏觀和微觀的內容，使規劃編制和施行的邊界變得清晰。

首先，由于我國的“市”是一個行政區概念--既不是“市政區”，也不是“切塊設市”，所以市轄區的面積一般均很大；地級市還轄縣（區）及“代管”縣級市，政區面積則更大。所以現行“城市總體規劃”編制中的“市域城鎮體系規劃”實質上是一種“區域規劃”。就我國城鄉規劃的層級關系看，《城鄉規劃法》實際已經將“城鎮體系規劃”作為一種高于“城市規劃”、“鎮規劃”等的規劃類型。當今時代，從城市走向區域以及統籌城鄉發展已是勢在必行，所以市域“城鎮體系規劃”不應該再繼續依附于“城市總體規劃”，而需要上升成為一項獨立的“市域總體規劃”，以便對諸如產業發展、城鎮空間、重大基礎設施、資源和環境等系統性問題在市域層面做出安排；這一規劃同時還要處理跨行政區域的協調和合作問題。

在城市規劃編制體系中，“市域總體規劃”和“城市總體規劃”屬于戰略性規劃范疇，提供戰略導向和政策指引，不直接作用于具體的開發建設管理行為；而“控制性詳細規劃”和“專業規劃”等則屬于開發控制性規劃，具有可操作性，是建設管理的直接依據。

（二）更新編制理念，突出“總規”的戰略性和政策性

我國“總規”制度從形成至今，其編制理念在幾十年的發展歷程中一直沿襲計劃經濟時期的思維模式，體現為靜態式的藍圖規劃。在市場經濟日益發展壯大的環境下，這種理念已越來越不適應城市發展和建設的客觀需要。因而，“總規”的變革必須回歸戰略性和政策性。可從以下幾方面入手進行變革。

1.結合城市各級政府的行政“事權”范圍，簡化“總規”編制內容，重點關注戰略性、全局性內容。因為當前我國城市特別是特大城市和大城市的行政管理機制存在明顯的分權化趨勢，過去集中于城市政府的管理權限也已經逐步下放給下級政府，因而作為表達城市政府空間管制意圖的“總規”也必須適應這種變化趨勢，以提高城市空間運營績效為目標。從中觀結構入手對產業、居住、生態等空間做出戰略性布局，而將其他具體的細節問題交由下層級規劃或其他專項規劃解決。

2.強化“總規”的研究性和政策性，相關的技術性內容應作為“總規”的后臺支撐而非本體。“分權”特征日益明顯的行政管理機制決定了“總規”向戰略性變革的必要性，而戰略性又要求“總規”的編制內容不能過分關注技術細節，更應從政策角度提出適宜的空間管制措施，這也客觀上要求進一步強化“總規”的研究性。

3.“總規”的戰略性定位決定其編制必須著眼于長遠考量和做出宏觀的結構性控制。“總規”與“土規”相銜接，“總規”與“土規”兩規合一是必要的，因為其面對的是同一空間。但這并不意味著要犧牲“總規”的戰略性作用，無論是“銜接”還是“合一”均應是操作層面的資源管理策略--管理一定時期內的城鄉用地狀況及增量建設用地供應。

（三）創新成果形式，增強“總規”的可操作性和公眾參與性

規劃成果是規劃理念的直接表達，也是決定規劃的可操作性和公眾參與性的關鍵。現有“總規”的成果形式包括文本、說明書和圖紙，均體現出較為強烈的技術性色彩，不能滿足其向戰略性和政策性轉變的要求，因而必須在規劃編制理念更新的基礎上，對其進行適當變革。

1.改變“總規”文件的表達形式，逐步向“政策性文件”方式轉變。關于總體規劃的“文本”（如果是對應于英文Ordinance，則是指法律條文），在國外僅用在區劃法這樣的需要有較多確定性的微觀規劃層面。國外總體層面的規劃（不稱為Ordinance）一般不采用條文寫法，其主要目的是表述戰略意圖和體現政策性內涵，同時追求良好的“公眾介面”--具有可讀性，讓社會大眾都看得懂。

2.弱化“圖紙”概念，逐步向“圖示”方式轉變。考察歐美國家的城市規劃，總體層面上的用地規劃，較多已摒棄了功能性分類，采用政策性分類或是政策性與功能性分類相結合，還有的甚至已經將“圖紙”（Maps）改為了“圖示”（Diagrams），以突出總體規劃的政策性，強調戰略的確定性以及具體功能安排的適應性。指導開發建設的直接規劃依據主要是區劃法（Zoning By-law），在我國則是控制性詳細規劃。大城市總體規劃的用地圖如果過細，且采用排他性、自我閉合的功能性用地分類，必然會導致后續詳細規劃編制不斷突破“總規”的“違法”表象。

（四）優化審批機制，按照行政“事權”邊界確定各級政府的審批內容

首先，按照各級政府的行政“事權”邊界簡化“總規”中需要報高層級政府審批的內容。因為在地方分權化的推進下，城市內各項行政管理事務已逐步分屬于不同層級的政府管轄，各層級政府都需要有明確的行政“事權”邊界和“利益”內涵。“總規”作為指導城市發展和建設的綱領，需要落實高層級政府的政策指引，同時也要形成承載地方發展的政策體系。這就要求“總規”的審批權限必須根據各層級政府的行政“事權”邊界進行分解和下放，從而使審批內容與其各自的“事權”邊界和各自關注的“利益”內涵相吻合。對于高層級政府而言，應僅對其所管轄城市的“總規”中涉及國家和區域利益的內容進行審核控制，包括城市性質和規模、環境和資源、重要歷史文化遺產，以及區域性基礎設施和生態保護等；而對諸如城市用地布局、公共服務設施、商業服務業設施、道路交通設施、市政公用設施、綠地與廣場、城市風貌景觀等大量地方性建設事務的審批則應留給地方。

如果能夠單列“市域總體規劃”，則與高層級政府“事權”相關的規劃內容及其“利益”關注點均應納入“市域總體規劃”。相應地，高層級政府只須審批“市域總體規劃”，而不需要再審批“總規”，因為這時的“總規”已經成為了“市域總體規劃”框架下的“地方規劃”及承載地方發展的公共政策體系。

四、結語

我國的“總規”制度已經走過了數十年的歷程，隨著社會經濟宏觀環境的不斷變化，“總規”在發揮巨大作用的同時也出現了諸多與實際發展不相適應的問題，改革已經刻不容緩，不能一拖再拖。

（執筆人：中國城市規劃學會國外城市規劃學術委員會副主任委員趙民。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）