編者按

2014中國城市規(guī)劃年會(huì)圓滿落幕，圍繞著年會(huì)的后續(xù)工作閃亮登場。各分會(huì)場主持人，對(duì)會(huì)場的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進(jìn)行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會(huì)的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對(duì)這些問題的關(guān)注，能激發(fā)大家對(duì)這些問題的進(jìn)一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識(shí)并付諸實(shí)踐。

引言

過去20年，我國城市普遍經(jīng)歷了以人口集聚與規(guī)模擴(kuò)張為特征的快速發(fā)展階段，不斷將城鎮(zhèn)化水平推向新高。而近年來隨著人口、資源、環(huán)境壓力與矛盾的顯現(xiàn)，這種以增量土地?fù)Q取發(fā)展的方式愈發(fā)顯得難以為繼，城市無序蔓延、土地管理失控成為了許多城市，尤其是特大城市所面臨的共同問題。從當(dāng)前的發(fā)展實(shí)際看，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議從耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境以及城市增長的角度明確提出了有效控制土地增量、合理確定發(fā)展規(guī)模的要求，意味著增量發(fā)展不再是未來的主要方式。同時(shí)，各城市在用地?cái)U(kuò)張過程中越來越多地面對(duì)著征地拆遷成本急劇上升、房地產(chǎn)供給過剩等問題，增量發(fā)展難度不斷增加。在此背景下，深圳、上海、北京等城市紛紛提出優(yōu)化建設(shè)用地存量，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量等方式作為解決當(dāng)前發(fā)展瓶頸的積極探索，并將“存量與減量”的思路納入到城市新一輪的總體規(guī)劃編制當(dāng)中。在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的影響下，傳統(tǒng)以增量發(fā)展為主要內(nèi)容的總體規(guī)劃也開始了積極的回應(yīng)與轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃存量與減量的時(shí)代已經(jīng)到來。

存量與減量的規(guī)劃思路與我國城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的要求以及稅收制度改革緊密相關(guān)，是我國城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)的必由之路。盡管目前這一發(fā)展趨勢(shì)僅體現(xiàn)在少數(shù)幾個(gè)特大城市之中，但隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)與資源約束的不斷作用，越來越多的城市將迎來這種發(fā)展與規(guī)劃的轉(zhuǎn)型與變革。

回顧過去，增量作為前一時(shí)期發(fā)展的重要途徑，曾經(jīng)有效地解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展初期的諸多矛盾與發(fā)展障礙，而今當(dāng)單一的增量發(fā)展帶來了越來越多的問題，存量與減量便應(yīng)運(yùn)而生。三者同樣都是應(yīng)對(duì)城市發(fā)展矛盾與問題的重要手段，存量與減量時(shí)代并非完全否決增量，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清三者的邏輯關(guān)系，妥善處理好增量與存量的關(guān)系，結(jié)合城市發(fā)展的階段合理確定主要的實(shí)施手段，以三者的相互配合與支持來共同實(shí)現(xiàn)城市的健康發(fā)展。

一、存量與減量規(guī)劃面臨的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)

多年來，城鄉(xiāng)規(guī)劃緊密結(jié)合城市擴(kuò)張發(fā)展，形成了相對(duì)完善的以土地增量為主要出發(fā)點(diǎn)的規(guī)劃編制體系與實(shí)施管理機(jī)制。存量與減量規(guī)劃時(shí)代的來臨，需要既有的規(guī)劃工作體系做出重大變革，而當(dāng)前我國的規(guī)劃工作顯然存在著準(zhǔn)備不足的現(xiàn)實(shí)問題，因而存量與減量規(guī)劃面臨著巨大的難點(diǎn)與多方面的挑戰(zhàn)。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制難度增加

1、從紙上做規(guī)劃到合理改規(guī)劃

存量與減量規(guī)劃是在既有用地現(xiàn)狀與規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)用地功能與規(guī)模的再次調(diào)整與重新布局，使之更為合理。這與存量規(guī)劃在白紙上進(jìn)行功能與規(guī)模的布局有所不同，需要規(guī)劃更加面向現(xiàn)狀問題。同時(shí)，轉(zhuǎn)向更小空間單元的優(yōu)化與調(diào)整，使得規(guī)劃從愿景式大尺度、大手筆的城市創(chuàng)作轉(zhuǎn)向了微處理、微循環(huán)與微設(shè)計(jì)，要求規(guī)劃工作更加具體、細(xì)致、謹(jǐn)慎與耐心。

2、從技術(shù)理想到利益調(diào)配

一方面，增量規(guī)劃是利益均衡分配的過程，而存量與減量規(guī)劃是將既有的利益分解后進(jìn)行重新的分配，在分配的過程中難免存在利益的損益，增加了工作的難度。另一方面，增量規(guī)劃是面向遠(yuǎn)景的發(fā)展設(shè)想，并不會(huì)直接面對(duì)發(fā)展過程中實(shí)際或者可能存在的現(xiàn)實(shí)矛盾，通過拉長解決問題的周期來緩和預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的沖突。而存量規(guī)劃是即時(shí)性的規(guī)劃，短期內(nèi)就會(huì)充分暴露現(xiàn)實(shí)的難點(diǎn)與問題，其直接面對(duì)實(shí)施的特點(diǎn)也注定了難有回避的途徑。

3、規(guī)模鎖定與底線思維

存量與減量規(guī)劃不再以預(yù)測的人口為基準(zhǔn)進(jìn)行城市的配置與布局，因?yàn)槠洳辉俦憩F(xiàn)為一種與人口規(guī)模正相關(guān)的簡單關(guān)系，而是在規(guī)模鎖定的前提下去處理和解決城市問題。同時(shí)，國家層面已經(jīng)提出了劃定城市增長邊界的要求，以底線的思維去看待和思考城市的發(fā)展也給規(guī)劃工作者提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）存量與減量的規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制缺位

由于存量與減量規(guī)劃尚處于探索階段，目前從國家到地方層面的規(guī)劃審批與實(shí)施管理尚未建立與之相配套的規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制，而既有的面向增量規(guī)劃的方式方法對(duì)于存量與減量規(guī)劃而言難以奏效，勢(shì)必導(dǎo)致編制的存量與減量規(guī)劃無法發(fā)揮應(yīng)有的效用。換言之，當(dāng)前從管理體制到政策手段上均缺乏推進(jìn)存量與減量規(guī)劃的工具與手段。

從規(guī)劃管理程序上說，增量規(guī)劃以新建設(shè)為對(duì)象，管理上以“一書兩證”的行政許可作為核心，程序上則以竣工驗(yàn)收為最終環(huán)節(jié)，而存量規(guī)劃編制與管理的對(duì)象是建成之后的城市，既有的管理程序并不涉及這一環(huán)節(jié)，因此，規(guī)劃審批程序的不匹配也制約了存量規(guī)劃的推進(jìn)。存量與減量規(guī)劃的時(shí)代，規(guī)劃更多地體現(xiàn)出政策性的特點(diǎn)，更加要求管理層面的制度設(shè)計(jì)與技術(shù)層面的空間設(shè)計(jì)進(jìn)行精細(xì)的配合，因而重規(guī)劃輕管理的弊病必須革除。

（三）行業(yè)傳統(tǒng)知識(shí)構(gòu)成不再匹配

我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)構(gòu)成脫胎于以建筑學(xué)為主的工程學(xué)體系，強(qiáng)調(diào)技術(shù)手段與主觀設(shè)計(jì)意圖。這種適用于愿景式藍(lán)圖規(guī)劃的知識(shí)構(gòu)成與更加注重精細(xì)化和經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)的存量規(guī)劃要求并不匹配。存量規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律知識(shí)以及人際交往與溝通能力的要求是傳統(tǒng)規(guī)劃行業(yè)教育與理論研究的薄弱環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有高校的規(guī)劃專業(yè)尚未擺脫工程技術(shù)背景的教育方式，使得規(guī)劃從業(yè)者并不具備面對(duì)全新規(guī)劃內(nèi)容的素質(zhì)與能力。

二、推進(jìn)存量與減量規(guī)劃的建議

盡管當(dāng)前存量與減量規(guī)劃的編制與實(shí)施存在著種種困難，但面對(duì)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀要求，規(guī)劃必須從既有的工作方式中走出來，敢于實(shí)現(xiàn)自身的提升與轉(zhuǎn)型，明確工作重點(diǎn)與努力方向，積極推進(jìn)存量與減量規(guī)劃的發(fā)展。

（一）樹立存量與減量的發(fā)展意識(shí)

建議行業(yè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與一線生產(chǎn)、科研單位進(jìn)一步加強(qiáng)存量與減量規(guī)劃的研究與宣傳，積極推廣思考成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化新的發(fā)展理念，推動(dòng)行業(yè)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的增量擴(kuò)張向存量優(yōu)化、集約增效的思維方式的整體轉(zhuǎn)變。

（二）實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工作方式的轉(zhuǎn)型

規(guī)劃工作方式應(yīng)充分結(jié)合存量與減量規(guī)劃的特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，學(xué)會(huì)從習(xí)慣的大手筆、大氣魄的愿景藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向兼具細(xì)心、耐心與恒心的微處理、微設(shè)計(jì)、微循環(huán)與微更新，也要習(xí)慣于在規(guī)模鎖定的條件下去思考和解決城市問題，養(yǎng)成底線的思維方式。同時(shí)，結(jié)合未來存量規(guī)劃的實(shí)施與管理，需要積極探索規(guī)劃編制的技術(shù)方法與工作重點(diǎn)，改革、優(yōu)化現(xiàn)行的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與編制體系，增加針對(duì)存量規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容。

（三）完善與存量和減量規(guī)劃相配套的實(shí)施機(jī)制與政策

存量與減量規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)政策屬性，因而完善相關(guān)實(shí)施機(jī)制與政策是推進(jìn)存量與減量規(guī)劃發(fā)展的關(guān)鍵。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施管理向自上而下與自下而上共同作用的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善自下而上的實(shí)施機(jī)制的建立，這是實(shí)現(xiàn)既有利益分解重新分配的重要前提和手段。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立利益均衡體系，保障政府、土地占有者以及社會(huì)資本共同參與到存量優(yōu)化的過程中去，減小利益損益帶來的發(fā)展阻力和矛盾。其次，優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃管理審批的思路與程序，為存量用地在功能、規(guī)模等方面的優(yōu)化調(diào)整提供行政許可上的保障。進(jìn)一步提高土地占有者自發(fā)提升土地效益、實(shí)現(xiàn)自我更新改造的積極性。再次，規(guī)劃從業(yè)者應(yīng)該在政策制定與機(jī)制完善中發(fā)揮作用，將研究工作提升到政策的高度，進(jìn)一步提高政策認(rèn)識(shí)與制定的能力。

（四）進(jìn)一步探索實(shí)現(xiàn)存量與減量規(guī)劃的有效手段

面對(duì)存量與減量規(guī)劃的實(shí)施阻力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清規(guī)劃由增量轉(zhuǎn)向存量與減量的深層原因與預(yù)期目標(biāo)，從而有針對(duì)性地選擇可以達(dá)成目標(biāo)的有效工具與手段。無論是已經(jīng)采取存量利用和用地減量方式的部分特大城市，還是仍處于以增量換發(fā)展的其他城市，都需要理性地看待增量與存量、減量的互動(dòng)關(guān)系，促成三者的有效統(tǒng)籌。特大城市在先行過程中所進(jìn)行的探索和收獲的有效工具，應(yīng)該成為日后其他城市的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

（五）優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃專業(yè)教育培訓(xùn)內(nèi)容

建議在規(guī)劃學(xué)科基礎(chǔ)教育方面強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律學(xué)等專業(yè)課程在城鄉(xiāng)規(guī)劃教育體系中的比重，重點(diǎn)培養(yǎng)溝通和處理城市現(xiàn)實(shí)問題的能力與技巧，進(jìn)一步豐富規(guī)劃師的職業(yè)素養(yǎng)與知識(shí)構(gòu)成。行業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體可以結(jié)合存量與減量規(guī)劃的工作技能要求，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)與教育，并通過規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格考試內(nèi)容調(diào)整等方式全面推動(dòng)行業(yè)知識(shí)構(gòu)成與理論體系的豐富與完善。

（執(zhí)筆人：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事施衛(wèi)良。基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號(hào)：chengshiguihuazazhi）文字編輯）