#編者按# 2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

新型城鎮化核心是人的城鎮化，農業轉移人口市民化和人口老齡化將成為下一階段“以人為核心”的新型城鎮化進程中的兩項重要工作。目前伴隨著國家戶籍制度改革的推進，農業轉移人口市民化進程將進入提速階段，對各地不同規模的城鎮發展將帶來深遠影響，如何有效應對是城鄉規劃面臨的一大挑戰。與此同時，中國老齡化來勢迅猛，轉移農民市民化更會加劇不同地區的城鎮養老服務壓力，農村空心化凸顯農村社會養老壓力，亟需思考探索與社會結構變化相適應的城鄉空間轉型策略。

一、破解三大問題更好、更快地實現轉移農民市民化

從崗位看，很多制造業企業找不到合適的工人，導致工人工資上漲、用工成本增加。目前我國用工成本已經開始高于周邊發展中國家，人口紅利的優勢開始弱化。而服務業情況也不容樂觀，由于農民工缺少相應技能，很少能參與到高端服務業中，多服務于傳統服務業。因此,從政府角度看，農民工的各項技能培訓機制還有待健全。

從就業看，我國東西部各有一億農民工要轉化為市民，東部還面臨產業結構調整的任務。比如江蘇昆山，作為蘋果手機合約生產基地之一，一旦產業出現問題，農民工是最先失業的人群。所以對于農民工來說，首先是就業有保障，然后再變成市民享受市民待遇。對于地方政府來說，主要是提供崗位和資金投入。

從待遇看，保障水平和公益設施是兩大重點。在江蘇，農民工的生活保障水平為市民的50%，在全國水平最高。公益設施主要指農民工的子女家屬的保障問題，如農民工的子女可以在城鎮上學、老人可以享受低保等。這兩大問題的解決關鍵在于地方的財力和土地實力。

從素質看，農民工的教育水平、生產技能和生活習慣等，都需要通過教育、培訓和優化發展環境進行提升。從根本上看，素質提升和教育投入還是需要資金支持。

總而言之，轉移農民的市民化涉及到三個問題：一是就業崗位，二是教育培訓，三是資金投入實現公共服務均等化。解決了這三個問題，才能更好、更快地實現農民工市民化。

二、轉移農民市民化為城市發展帶來的收益遠超成本

從城市經濟的角度可以看出，城市不能缺少農民工，他們創造的經濟效益遠遠超過政府為其提供公共服務所需支付的成本。農民工，在中國當前的勞動力隊伍中，占到了一半以上，城市的發展需要他們。對轉化成本進行計算，1.6億中遠途遷移人口，按市民化公共服務成本人均12萬計算，共需成本投入19.2萬億。假設到2025年能夠全部實現市民化，10年的城市化進程，每年需要投入1.92億，占我國去年GDP的3.3%、財政總收入的13%。我國的GDP仍在不斷增長，城市化進程可能會比10年更長，在這種情況下，每年實現市民化所需成本占GDP和財政總收入的比重會更低成。

市民化絕不是老百姓能承擔的，國家有能力也有責任提供公共服務。但是中央政府的財政轉移應該轉移多少，需要看一個地方創造財富的能力，需要看財政能力對公共服務的支出能力。中央財政需要保障全國公共服務的均衡化，應該適當減少在人口外流的西部地區公共服務的支出。

關于勞動力成本提高的原因，一是人民生活水平的提高，二是勞動力供需關系的改變。并且后者對于勞動力成本的影響要更大。因此，需要建立培訓機制，使勞動力的素質與成本同步提高，提高生產效率，使其創造財富的能力大于為其支出的成本，不是趕走農民工，而是把他們留下來培養他們，使城市更美好。所以，從這個層面說，城市比鄉村更需要市民化。

三、大城市的城中村應成為具有包容性的勞動力轉移空間

在宏觀層面上，戶籍制度改革希望以中小城市為重點，然而農民工的選擇是跟著就業機會走，轉移政策與農民工轉移意愿是相悖的。尊重農民工的意愿，就業機會多的大城市需要承擔更多人口轉移的責任。

大城市的城中村應成為人口轉移的落腳點。中國的很多大城市的城中村改造，并沒有解決原先想解決的問題。從長期的發展來看，需要解決長期的人口轉移問題。應摒棄現在拆遷城中村把村民趕到城市更外圍的方式，不是驅趕，而是包容，利用現有改造空間給村民提供過渡空間。可借鑒臺灣的一些做法，政府、社區、流動人口和企業四方需要協商進行。應擅于利用市場的力量推動城中村改造，不能一味提供農民工承擔不起的大戶型住宅，可建設小面積的健康住房（25~50m²有獨立衛生間獨立廚房的小戶型）。人口多了，服務業發展起來了，又可以解決很多人口的就業問題。所以城鎮化改造有很大的空間，可以充分利用市場的手段來做。

四、加強對人口老齡化的全面應對

（一）深化研究明確中國特色的養老模式

隨著“以家庭養老為主”轉變為“以社會化養老為主”，社會養老服務體系也將逐步演變為“居家在宅養老為主，機構養老為補充”的養老模式。

（二）研究建設“老年友好型城市”

以“老有所樂、老有所學、老有所為、老有所用、老有所養、老有所醫”為目標，研究構建“老年友好型城市”指標體系。

（三）強化各類規劃編制中對老齡化問題的研究

以營造適老、助老的城鄉空間環境為目標，研究適老化的區域空間、城市空間、鄉村空間、居住空間、交通空間、公共開敞空間等空間內容與建設標準；研究構建由專享型養老服務設施和共享型為老服務設施組成的養老服務設施體系，并將養老服務設施體系的布局和控制引導要求相應的納入現有城鄉規劃體系。

（四）轉移農民市民化會緩解城市地區的老齡化進程

轉移農民市民化是農業轉移人口家庭的市民化，這個過程同時會為城市帶來更多的勞動力，所以老人撫養比是下降的，總體上還是會緩解城市老齡化的進程。

（五）探索老齡化的區域協調機制建設

針對我國老齡化問題的區域復雜性，例如經濟發達、高度城鎮化的沿海地區和中西部人口輸出大省所面對的老齡化問題的不同，應當探索建立以人為核心的社保、財政、土地等跨區域的協調機制。

五、新型城鎮化過程中應切實保護農民土地權益

1．農民獲得社會保障不需要以放棄土地為代價?！锻恋毓芾矸ā返?7條和《物權法》第42條對土地權屬規定很清晰，但目前尚沒有合適的操作方法。不應截留土地征收費用作為農民的社保費用。

2．農民可以帶著土地權利（益）轉為市民。重視農村經濟制度改革，直接收回農民土地而換取市民權利并不公平。

3．要改變“吃飯靠財政，發展靠賣地”的局面。探索合理方式，避免簡單地對農民采取一次性的土地出讓金補償，同時加強對政府的過程監督。

4．土地補償標準不能以農業產值為計算依據，應根據區位和土地條件制定合理的補償標準。

5．應高度重視新型農村社區建設、土地綜合整治規劃滯后問題。

（執筆人：江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心高級規劃師丁志剛?；谟涗浾恚唇洶l言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）