#編者按# 2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

中國社會科學院蔡昉等學者的計量分析表明，農業轉移人口對我國經濟的持續高速發展做出了重要貢獻，且目前仍對支撐我國的出口導向產業等各類勞動密集型產業、城市各類服務業發揮著積極作用。日本經濟界元老西室泰三認為，貧富差距還不是中國發展的致命問題，社會保障、福利以及老齡化，還有農村進城打工人口的社會福利保障，都是棘手的難題。依附于戶籍制度的教育、醫療、保險等各項社會保障的城鄉差別嚴重地制約了農村勞動力向城市轉移的徹底性，由此造成農村勞動力流動像候鳥一樣周而復始，以致這個日益壯大的群體成為城市的邊緣人。另一方面，青壯年勞動力的大量外出，也導致農村人口的老齡化，農村經濟和社會生活呈現凋敝的景象。

據國家人口發展戰略研究課題組等權威機構的預測，本世紀中葉我國人口總量峰值將達到15億，屆時中國的城鎮化水平預計將達到70%以上，這意味著未來仍將有3~3.5億的人口從農村轉移到城市，并帶來空前的資源環境壓力。農業轉移人口市民化也是解決農村勞動力富余的唯一出路，農村經濟的進一步發展和現代化進程的順利進行，需要將滯留在農村的大量富余勞動力轉移到城市的二、三產業，擺脫目前嚴重失調的人口城鄉分布格局對國民經濟持續健康發展的制約。

目前，我國仍處于城鎮化快速發展時期，每年由農村轉移到城鎮的人口約為2000萬人。作為我國當前社會經濟發展階段的重要任務，國家高度重視農業轉移人口市民化工作，并將其作為調整經濟結構和拉動內需、促進社會和諧與持續健康發展的重要抓手，2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式發布，《規劃》以整篇的篇幅闡述對有序推進農業轉移人口市民化的相關要求，從推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮、推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、建立健全農業轉移人口市民化推進機制等多個方面提出了明確的要求。推進農業轉移人口市民化，既有利于城鎮的健康發展，也有利于農業農村的長遠可持續發展。應當看到，盡管我國在城鎮化與城鎮發展方面取得了巨大成就，但目前在農業轉移人口市民化過程中還存在農業人口規模大、進城務工人員不完全市民化現象普遍存在、區域差異巨大、相關體制機制尚未完善等諸多問題，在國家大力推進新型城鎮化的背景下，必須重視對相關問題的研究，積極探索可行的解決途徑，努力把關系到我國城鎮化健康發展和社會和諧的重要事項做好。

一、我國農業轉移人口市民化面臨的主要問題

（一）宏觀經濟結構調整使異地城鎮化不可持續

隨著我國沿海地區勞動力成本提升和國際經濟形勢、產業格局的變化，東部地區對勞動力需求的規模和結構已經發生變化，并隨著經濟的周期性波動逐步凸顯。據人力資源和社會保障部的統計，2009年，全國1.3億農民工中，約有2000萬人因金融危機“失業”而返鄉。盡管是金融危機引起的階段性返鄉，但反映出隨著宏觀經濟結構的調整，改革開放尤其是1990年代以來中西部地區農業人口大規模向沿海發達地區轉移就業的現象正逐步發生變化。隨著我國勞動力成本的逐漸升高，以及美國等發達國家的“再工業化”戰略的實施，東部沿海地區調整產業結構、轉變增長方式和產業結構升級的趨勢日益明顯，進而對低端勞動力的需求逐步減少，中西部地區大量勞動力外出務工的態勢必將扭轉，異地城鎮化模式將難以為繼，省內或近域城鎮化將成為解決農村富余勞動力就業的主要途徑，而這其中，中西部地區如何順應區域產業調整的大勢、構建可發揮本地農業轉移人口“蓄水池”作用的產業體系，將成為重要的挑戰。

（二）異地城鎮化、不完全城鎮化社會成本巨大，成為影響社會穩定的潛在因素

依附于戶籍制度的教育、醫療、保險等各項社會保障的城鄉差別嚴重地制約了農村勞動力向城市轉移的徹底性，由此造成農村勞動力流動像候鳥一樣周而復始，以致這個日益壯大的群體成為城市的邊緣人。

農民工家庭一方長期外出務工，造成夫妻分離、子女教育、老人贍養等諸多問題。根據湖北省某縣的統計，自2003年以來，農民工離婚案件呈現逐年快速攀升態勢，約占該院當年離婚案件總數的40%以上，在個別法庭甚至超過半數。隨著青壯年勞動力的大量外出，農村老齡化的態勢日益明顯，中西部多個縣市農村60歲以上老年人口比重突破15%，遠遠超過國際通用的60歲以上人口占10%的老齡社會標準。留守兒童心理發育不健康或發生意外事故、老人由于常年孤獨無依導致精神問題甚至自殺等社會問題屢屢見于新聞報道。

（三）大量農業轉移人口的不完全城鎮化造成資源的大量浪費

由于難以在就業地享受市民化待遇，農業轉移人口往往保留農村的耕地和住房，“城鄉兩棲”狀態造成了住房的大量浪費。據統計，2013年全國有3525萬舉家外出的農民工，即有接近1500萬戶農民工家庭常年居住在城鎮，而其老家的住房則處于常年無人使用的狀態。在戶籍、社保等方面的影響農業轉移人口城鎮化的障礙尚未消除的情況下，很多人打工多年，唯一的收獲就是農村的老家多了一幢新房，造成了大量的資源浪費，也影響了這部分農民工在城鎮的生活水準。

（四）新生代農民工成為主體，“融不進城市，回不去農村”

新生代農民工以“80后”、“90后”為主體，他們上學畢業以后就進城打工，相對來講，對農村、農業、土地等都比較陌生，同時他們渴望進入、融入城市社會，而城市還沒有做好完全接納他們的準備。

2013年，全國1980年及以后出生的新生代農民工有12528萬人，占農民工總量的46.6%，占1980年及以后出生的農村從業勞動力的比重為65.5%，意味著1980年及以后出生的農村勞動力已經大部分轉移到城鎮就業。新生代農民工多數已不具備從事農業生產的基本技能，而他們通常比他們的父輩受過更好的教育，具備在城市生存的專業技能，具有更強的平等意識，可以說城鎮是他們未來唯一的歸宿，這部分人的戶籍、社會保障、住房保障等問題必須在后續的城鎮化進程中予以妥善解決。

（五）在城鎮穩定就業的農業轉移人口享受市民化待遇仍存在諸多障礙

 2014年春節假期后的第一個工作日，國務院常務會議審議通過了城鄉居民社會養老保險并軌的決定。這意味著逐步實現城鄉居民基本社會保障均等化邁出了關鍵一步。然而，農業轉移人口享受市民化待遇仍然存在諸多障礙，主要體現在子女教育、住房保障、戶籍問題等幾個方面：

1．子女教育

目前，隨農民工父母進入城鎮并且年齡在義務教育階段的農村孩子超過1300萬，相當于城鎮在義務教育階段孩子的總量，但只相當于農村在義務教育階段孩子數量的10%。因此，統籌城鄉義務教育，資源均衡配置的步伐必須加快。

2．住房條件

住房條件是影響農業轉移人口能否在城鎮長期穩定居住的重要因素，但目前仍存在較多問題：

一是進城務工人員的居住環境較差。中國城市規劃設計研究院2009年開展的調研發現，進城務工人員中，34.38%居住在城中村或城市棚戶區，27.09%居住在城鄉結合部，另有相當比例居住在建筑工地和地下室。住房基礎設施和配套公共服務較差，部分房屋結構簡陋，甚至存在使用和防火等方面的安全隱患。

二是進城務工人員的住房空間較為狹小，人均住房建筑面積遠低于常住人口的水平。合租住房較為普遍，住房基本功能不完善。對蘇州市的調研發現，進城務工人員住房有6.3%不通自來水，有73%不通燃氣，27%只能去公共浴室，22.2%要10人以上共用衛生間。

三是進城務工人員的居住場所不穩定。絕大多數進城務工人員通過租賃解決住房問題，由于租賃關系不穩定，有超過80%的進城務工人員存在多次搬家的情況。

3．戶籍問題

在我國多數城鎮，戶籍與多項城鎮福利和保障息息相關。各地為促進農業轉移人口在城鎮穩定就業，出臺了居住證制度等一系列戶籍制度改革。但從實際執行效果來看，可獲得居住證或城鎮戶籍的多為知識技能水平較高的進城務工人員，對多數農民工而言難度較大，在多數城鎮尤其是區域性中心城市，農業轉移人口獲得城鎮戶籍的比例較低，進而難以享受其長期就業與服務城市的應有福利。

二、推進我國農業轉移人口市民化的政策建議

（一）完善政策機制

1．放寬城鎮戶籍門檻

貫徹落實《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的要求，全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

2．改革社會保障制度

目前農村轉移勞動力的生活來源主要是依靠非農收入，但因為沒有一種以制度形式存在的社會保障體系可以保障他們在失業時仍可以維持起碼的生活條件。即使現在進城的農民大都有較強的自立性和自我保障的能力，城市仍然要建立和健全包括養老保險、醫療保險、居民最低生活保障等一系列社會保障體系，讓農民進入城市后享受到與當地居民同等的待遇，從而提高城市對農業轉移勞動力的吸引力。

3．理順農村土地承包政策

十七屆三中全會提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。《農村土地承包法》明確規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。

鼓勵進城農民自愿通過委托經營、租賃經營或有償轉包等形式，由集體經濟組織統一安排轉包，實現適度規模經營；保留進城落戶農民對土地所擁有的收益權，并鼓勵其轉讓土地使用權；集中使用農民住宅用地指標，允許進城農民利用原有宅基用地按一定比例折算標準置換城鎮住宅用地；結合自然村合并的新村建設及小城鎮商品房開發，逐步對分散的農村居民點進行搬遷改造，退宅還田。這樣不但解決了進城農民的后顧之憂，也讓仍然從事農業的農村勞動力多承包土地，實現集約化規模經營，最終達到轉移農村人口和加快城市化建設的目的。

（二）將符合條件的農業轉移人口納入城鎮住房保障體系

結合戶籍管理等制度改革，重點發展公共租賃住房，逐步將穩定就業的流動人口納入城鎮住房保障體系。落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策，結合城鎮資源環境承載能力和住房保障能力，尊重自身意愿，促進有合法穩定職業和穩定住所（含租賃）的人員申請登記當地城鎮常住戶口。對流動人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的住房保障權益。健全住房供應體系，對尚不具備條件在城鎮落戶的流動人口，逐步實行暫住人口居住證制度，分類分步納入城鎮住房保障體系。推動公共租賃住房的建設，將在城鎮穩定就業的外來務工人員納入公共租賃住房供應范圍。人口凈流入量大的大中城市要擴大公共租賃住房建設規模。

（三）發展勞動密集型的二、三產業，提升城鎮就業吸納能力

人口眾多，勞動力素質有待提高是我們的基本國情，因此，解決就業問題，既要注重發展資金技術密集型產業，也要立足實際，高度重視發展勞動密集型產業，創造更多的就業崗位。據測算，每一單位固定資本所吸納的勞動力數量，勞動密集型的輕紡部門是資本密集型的重工業部門的2.5倍，勞動密集型小企業是資本技術密集型大企業的10倍以上。對于多數中西部地區而言，放棄勞動力成本低的現實的競爭力而片面追求高、新、尖是脫離發展實際的，也不利于轉移農村剩余勞動力。利用農村勞動力資源豐富、價格低廉的優勢，發展具有比較優勢的勞動密集型產業，是加快轉移農村剩余勞動力的重大戰略選擇。

國際經驗表明，凡是人口眾多、土地和資本稀缺的國家和地區，其產業結構都要經歷由資源和勞動密集型向資本和技術密集型演進的過程，我國也不例外。一方面，除沿海少數發達省市外，我國多數地區處于工業化的中級階段，勞動密集型產業在較長時期內將占據主導地位，如果人為超越這一階段，片面和過分追求資本密集和技術密集，就可能出現高科技產業競爭力尚未形成、勞動密集型產業優勢又過早喪失的被動局面;另一方面，從我國農民現有的勞動能力來看，他們所能從事的只能是勞動要素密集的產業。因此，在城鎮化發展進程中，政府就應當積極鼓勵發展勞動要素密集的產業部門，而不分條件、不分地域的片面號召發展高科技產業，過早、過多地用資金密集型的產業代替勞動密集型的產業，將提高就業的門檻，不利于進城農民的就業，影響城鎮化的有序推進。

（四）加強教育培訓，提高農業轉移人口的就業能力

1．通過教育培訓提升農民非農就業能力

對農村剩余勞動力特別是農村青年進行符合市場需求的職業技術教育和技能培訓，既是提高其就業能力，實現向非農產業和城鎮轉移的關鍵，也關系到城市產業競爭力的提高，有利于解決勞動力市場的結構性矛盾。推行農民進城就業前培訓，形成勞動力資源開發體系，實現“盲目勞務”向“市場勞務”的轉變，使勞動力市場與培訓市場對接，提高勞動力素質，提供滿足市場需求的勞動力是支撐城鎮化發展的當務之急。

2．建立城鄉統一的勞動力市場

為保障農村居民的合法權益，政府要取消各地針對農民工和外地人口制定的限制性就業政策，如取消各類歧視性收費、取消“先本地、后外地，先省內、后省外，先城鎮、后農村”制度等等。各類企業在招聘人員時可以提出職業要求(包括學歷、技術教育、年齡、性別等)，但不得有戶口限制，特別是城鄉戶口的限制。用市場機制配置城鄉勞動力資源，實行城鄉勞動者自主擇業。具備條件的試點地區，要探索改革現行流動就業證卡管理制度，對城鄉勞動者實行統一的就業登記；研究建立覆蓋城鄉的就業統計制度，將農村勞動力統一納入就業統計范圍。

建立城鄉統一、有序的勞動力大市場，不僅可以緩解失業者求職無門、用人者招人無路以及一些人沒事干和一些事沒人干等就業與需求信息不對稱的問題，也可以疏通和加快地區之間、城鄉之間、行業之間和部門之間的勞動力轉移和流動。因此，政府應盡快建立城鄉統一的勞動力大市場，形成以市場為導向的就業機制，為逐步實現城鄉統籌就業奠定基礎。

3．引導返鄉農民工創業

在加大勞務輸出力度的同時，要不斷優化經濟發展環境，將那些已掌握了一定的技術、有了一定的資本積累的打工人員引回來發展地方經濟。返鄉農民工在當地經濟發展中發揮著以下重要作用：

一是提供了大量就業崗位，二是促進了農民持續增收，三是推進了縣域經濟發展，四是增加了地方財政收入。因此，政府一方面要繼續支持鼓勵農村剩余勞動力外出打工，同時提高他們打工的目標層次，使農民進城打工前受到培訓，為日后回歸創業打下基礎；另一方面，各級政府要把實施“回歸工程”作為招商引資的重要組成部分，樹立“外出一人、致富一家”“輸出勞動力、引回生產力”等發展理念，并結合當地的實際情況，在土地使用、電力供應、工商登記、資金信貸以及稅收等方面創造良好的政策和環境。

（執筆人：中國城市規劃學會理事，區域規劃與城市經濟學術委員會副主任委員陳鋒。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）