聽眾爆滿

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

習近平總書記2013年12月在中央城鎮化工作會議上指出：“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。李克強總理2012年9月在省部級領導干部推進新型城鎮化研討班座談會的講話中要求：“在市縣層面探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃‘三規合一’”。2014年1月，住建部印發《關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》。“三規合一”成為各縣市推進新型城鎮化、優化城鄉土地利用的重要抓手。“三規合一”實質上是一個規劃的過程，是規劃的手段，并不是一個新的規劃，其重點是各部門信息互通、管理的無縫銜接。

一、我國“三規合一”工作中的主要問題

近年來，在我國經濟快速發展的同時，出現了一系列資源環境問題，政府的宏觀調控作用加強，各部門根據管理、發展要求出臺了多種規劃，據不完全統計我國各類規劃多達200種，由于規劃的不對接、多頭管理的問題，出現了一系列規劃審批難、項目落地難的問題。特別是一些經濟較為發達、人口密度高的地區，人地關系緊張，急需加強規劃統籌和管理。上海、重慶、武漢、廣州、河源、云浮等城市先后開展了“三規合一”工作的探索。

廣東作為改革開放前沿，近十年來開展了“三規合一”探索與實踐， 2008年廣東省住建廳推進河源、云浮、廣州三市開展“三規合一”試點工作。河源率先開展了“三規合一”技術創新，探索了“三統一、二協調、一平臺”為思路的三規合一“一張圖”規劃；而云浮重點在體制機制上進行了探索，整合各相關部門成立了“規編委”機構，建立了“一套規劃，統一編制，統一平臺，分頭實施”的“三規融合”規劃管理機制；進入2012年，廣州在新一輪“三規合一”規劃中，以規劃編制方法、技術標準、工作規程以及體制機制創新為重點，按照“市區聯動、三上三下”的工作方式，形成了“五個一”的規劃成果，并于2014年初獲市政府批復。但受現有管理體制和部門權限限制，廣東推進“三規合一”近十年，其實是在“艱難前行”。

（一）規劃技術標準不統一，技術協調難度大

由于“三規”的規劃主體、技術標準、指標體系、審批辦法不同，規劃目標有差異，各規劃中涉及空間資源利用的內容技術標準不協調、表述方式不一致。規劃、國土部門在空間上對同一用地的分類標準不同；規劃、國土部門與發改部門分類亦不同，前者是按照空間屬性分類，而后者則是按照項目和資金投入分類。

國民經濟與社會發展規劃側重制定發展目標，針對性最強；土地利用規劃側重定“指標”，審批最嚴厲；城市規劃側重落“坐標”，編制規范最清晰。

（二）“三規”規劃期限不同

根據國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃的上位法（分別為《憲法》、《城鄉規劃法》、《土地管理法》）的規定，城市總體規劃期限一般為二十年，土地利用總體規劃期限為十五年，國民經濟社會發展規劃期限為五年。

（三）“三規合一”成果難以發揮作用，管理協調難度大

在現階段我國推進“三規合一”實踐的城市中，多數城市是以城鄉總體規劃為載體開展的，而《城鄉規劃法》僅提出了“城市總體規劃……，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接”的要求，對具體的規劃協調后的審批、實施沒有明確規定。

以廣州市為例，從2012年全市啟動“三規合一”工作，到2014年“五個一”成果已通過市政府審批，用時兩年，但受制于現有政策，“三規合一”并不具備法律效力，如果要真正用于管理還有賴于國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等法定規劃的修訂來實現，而這個周期則需要更長的時間。

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二、出現以上問題的主要原因

（一）條塊分割的管理體制

目前“三規”的編制是“自成體系，互不銜接”，建設部門主管城鄉規劃，發改部門主管經濟社會發展規劃，國土部門主管土地利用規劃。三大部門就規劃的事權范圍沒有一個明確的劃分，在規劃編制過程中均接受各自上級行政部門的指導與監督，而且又各自在規劃編制上自成體系，業內戲稱規劃“三國演義”，因而導致各種規劃的相互重疊，由此帶來的后果是三種規劃相互脫節甚至相互沖突的情況屢見不鮮，基層管理部門難以操作，左右為難，規劃難以執行和實施。

（二）“三規”的調整頻率及管理剛性不同

土地利用總體規劃屬于自上而下一條線的分解土地指標，調整頻率最小，剛性最強；而國民經濟發展規劃根據市場做出反應最快，調整的頻率最快，剛性較弱；城鄉規劃則處于兩者中間，因而“合一”存在根本性障礙。

三、推進我國“三規合一”工作的建議

“三規合一”工作不僅是空間規劃的協調統一，更是城市管理流程、管理體系的協調統一。“三規合一”的最終目標不是將各類規劃進行簡單的合一，而是實現一級政府一級事權、一個空間一個規劃，一個規劃分頭實施。其本質是對各類規劃進行統籌，通過“一張圖”管理，各部門分頭轉化形成專項規劃，指導操作，最終實現“多規融合”。

（一）以城市近期建設規劃為平臺，開展“三規合一”工作

5年是城市近期建設規劃編制、土地利用規劃修編，國民經濟發展計劃制定的周期，考慮“三規”的差異，面向規劃實施，建議以城市近期建設規劃為平臺，融合土地利用規劃、國民經濟社會發展規劃，開展“三規合一”規劃工作。

1.建立分工明確、事權清晰的城市規劃體系

探索引導傳統城市總體規劃向戰略規劃轉變，著重對城市發展方向的戰略性指導，報上級政府審批；在城市層面，強化近期建設規劃的作用，落實上位要求，銜接各部門規劃，報市政府審批；在實施層面，通過詳細規劃統一落實規劃要求。

2.以城市近期建設規劃為平臺，統籌項目和用地

以城市近期建設規劃為平臺，落實國民經濟社會發展規劃的建設項目、協調土地利用規劃的建設用地總量、空間分布和實施時序等。

3.建立年度實施計劃

建立城市空間規劃年度實施計劃與土地利用年度計劃、國民經濟社會發展規劃年度重點項目協同，同步在空間上落實各有關部門的項目，形成一張藍圖分頭實施的合力，促進規劃實施工作。

（二）成立協調機構，統籌推進“三規合一”工作

三規“合一”不僅需要成果合一、過程合一，更需要在規劃實施工具及體制改革上著力，應面向實施和操作，處理好統籌和部門實施的關系。

1.成立規劃編制委員會，統籌規劃編制

引導有條件的城市探索進行機構整合，將原市發改、城鄉規劃、國土等部門的有關規劃制訂職能，劃入新成立的市規劃編制委員會。在“塊”上規定各類專項規劃中涉及三規合一的內容，均納入同級城鄉規劃，統籌實施，“條”上賦予其組織編制和審查全市各部門的專項規劃，并監督其實施的職責，實現“三規”在規劃編制、實施和管理上的統一。

推行“一個窗口”辦理業務，降低行政成本和群眾辦事的成本。同時，為了解決規劃權力過于集中且缺乏有效監督以及執行不力等問題，建議城市成立更高層次的市規劃審批委員會，由市長任規劃審批委員會主任，就規劃建設的重大事項進行審查并提出決策意見。

2.建立跨部門的協調機構，協調規劃中的重大問題

在工作組織上，建立一個跨部門的協調機制，簡化審批流程，提高部門決策的科學性和準確性，提高行政服務效率。成立由市領導牽頭各部門負責人參與的全市“三規合一”工作領導小組，指導“三規合一”工作的開展，協調解決“三規合一”重大問題和事項。

同時，構建一個由市政府統籌，部門間的“共編共用共管”協作交流機制，協調各部門規劃立項、規劃編制、規劃審查及實施管理中出現的矛盾，形成一套部門間協作的管理流程。

（三）建立“三規合一”信息平臺，為技術協作與協同管理提供支撐

構建信息平臺，建立“三規”管理信息互通機制，實現部門間信息共享，并協調消除各規劃存在的矛盾，實現業務協同管理。

1.建立坐標統一、信息互聯的“三規合一”信息平臺

通過制定統一的空間數據標準、數據共享協議及網絡互連方式等，將重大項目、國土、城規、環保、文化、教育、體育、衛生、綠化、交通、市政、水利、環衛等涉及空間要求的信息要素融合，建成“多規協同”的統一空間信息平臺，為部門審批提供決策支持。

2.建立起“三規”乃至“多規”空間邊界和屬性統一的“一張圖”

建立起“多規”用地邊界和內涵上高度統一，又滿足不同規劃政策要求的“一張圖”。依據國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標、人口規模，落實土地利用總體規劃的建設用地指標，形成邊界統一的建設用地控制線；在建設用地內部優化城市各類用地功能布局；保育良好的生態環境提高土地利用效率，劃定基本生態控制線。

3.形成以重點專項建設和重點地區開發為主體的項目庫

落實重大項目用地需求，對重大民生和公益性基礎設施給予優先保障，確保國家、省、市重要發展片區、重點發展項目順利落地實施，并指導各部門分年度實施。

4.提出一套實施協調機制，保障規劃順利實施

按照深化行政審批制度改革的要求，建立起各部門協同互動的機制，優化審批流程，提高城市運行效率。

在實施過程中如發現問題，則及時反饋到信息平臺上進行技術融合，從而形成一個相互反饋、調校、融合的良性循環機制，確保規劃的順利實施。

（執筆人：中國城市規劃學會理事張少康，廣東省城鄉規劃設計研究院楊玲。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志文字編輯。）