編者按

2014中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)圓滿落幕，圍繞著年會(huì)的后續(xù)工作閃亮登場(chǎng)。各分會(huì)場(chǎng)主持人，對(duì)會(huì)場(chǎng)的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進(jìn)行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會(huì)的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注，能激發(fā)大家對(duì)這些問(wèn)題的進(jìn)一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識(shí)并付諸實(shí)踐。

引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” 現(xiàn)代治理的核心，就是指建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與、共同作用下的社會(huì)管理模式，這就需要改變過(guò)去以政府主導(dǎo)資源配置和管制市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)活動(dòng)為核心的理念和體制，重塑政府行為的邊界，強(qiáng)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的協(xié)同合作。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)治理的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的發(fā)揮是提升城鄉(xiāng)治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要平臺(tái)。

一、存在的主要問(wèn)題

城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的快速發(fā)展中，對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及城市化的快速發(fā)展、解決城鄉(xiāng)居住問(wèn)題、提升城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。但與社會(huì)管理方式相適應(yīng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府行為，其核心的作用未能得到全面發(fā)揮。主要體現(xiàn)在：

（一）尊重“個(gè)人”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的選擇權(quán)

城鄉(xiāng)規(guī)劃只被認(rèn)為是空間規(guī)劃，是建設(shè)規(guī)劃。因建設(shè)總量、平衡建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的損益關(guān)系等方面的原因，大量建設(shè)不符合規(guī)劃、規(guī)劃確定的內(nèi)容難以實(shí)施等。同時(shí)，由于規(guī)劃制定過(guò)程仍然以政府內(nèi)部討論為主，難以建立未來(lái)發(fā)展的社會(huì)共識(shí)，從而在規(guī)劃實(shí)施中帶來(lái)社會(huì)利益協(xié)調(diào)的困難。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃作用發(fā)揮的手段和機(jī)制不完善

正是由于對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的片面認(rèn)識(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏有效的調(diào)配社會(huì)利益、實(shí)行宏觀調(diào)控的手段和機(jī)制，對(duì)空間管制的實(shí)行也缺乏全面的保障。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的各項(xiàng)安排、規(guī)定實(shí)際上都涉及到空間資源的配置以及各種利益的調(diào)整，由于缺少相應(yīng)的手段和機(jī)制，無(wú)法對(duì)建設(shè)總量及其時(shí)序進(jìn)行安排、對(duì)各類開(kāi)發(fā)建設(shè)的利益進(jìn)行平衡，在編制規(guī)劃時(shí)，更多地重視建設(shè)性的內(nèi)容，重視建設(shè)項(xiàng)目的安排，而較少關(guān)注宏觀的、協(xié)調(diào)性的規(guī)劃內(nèi)容，甚至是要到進(jìn)行建設(shè)了才認(rèn)為需要編制規(guī)劃，或者熱衷于對(duì)近期要進(jìn)行建設(shè)的地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，或者在規(guī)劃中只關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。

正由于對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃作用認(rèn)識(shí)的局限性，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以與政府的管理結(jié)構(gòu)與方式、市場(chǎng)的運(yùn)行和調(diào)節(jié)、市民的利益訴求等緊密結(jié)合，在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中缺乏必要的手段來(lái)發(fā)揮全面的作用，直接影響到城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的有序開(kāi)展。比如，大量的發(fā)展政策和建設(shè)項(xiàng)目安排不以法定規(guī)劃作為決策依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)所引發(fā)的各種利益關(guān)系改變等進(jìn)行直接干預(yù)的手段，由此導(dǎo)致規(guī)劃作用難以得到發(fā)揮。

近三十多年來(lái)，盡管一再?gòu)?qiáng)調(diào)城市政府的職責(zé)就是要把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，但是正由于缺少必要的手段和機(jī)制，使得規(guī)劃難以發(fā)揮作用。在城市建設(shè)和發(fā)展管理中，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的規(guī)劃往往只能紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛，各類發(fā)展建設(shè)的決策也不依據(jù)于法定的規(guī)劃；規(guī)劃實(shí)施過(guò)程所涉及的利益關(guān)系，規(guī)劃管理部門無(wú)法進(jìn)行調(diào)節(jié)，規(guī)劃實(shí)施管理只能限于建設(shè)項(xiàng)目的工程內(nèi)容。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施并非只是規(guī)劃部門的職責(zé)

城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)要素，涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展的方方面面，其編制和實(shí)施也應(yīng)該是社會(huì)各方共同參與進(jìn)行的。社會(huì)各類組織、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人所做出的決定、安排等等發(fā)展決策性行為都有可能影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。但我們往往將城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施看成是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的事務(wù)，即使是人大或其常委會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施狀況的調(diào)查也往往只關(guān)注規(guī)劃行政主管部門的審批工作，而在對(duì)其他部門或其他事項(xiàng)進(jìn)行視察或執(zhí)法調(diào)研的過(guò)程中，也不關(guān)注這些部門和事項(xiàng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系。

從政府角度看，政府各部門出臺(tái)的許多政策與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施不相協(xié)調(diào)，有些甚至相矛盾，在項(xiàng)目實(shí)施中不以法定規(guī)劃為依據(jù)，而是希望通過(guò)行政權(quán)力來(lái)改變法定規(guī)劃的要求。這些不僅關(guān)涉到城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的問(wèn)題，根本上是政府行政執(zhí)行弱的反應(yīng)。

（四）政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方未將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為其各自行動(dòng)的綱領(lǐng)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)未來(lái)建設(shè)和發(fā)展的總體安排和行動(dòng)綱領(lǐng)，其內(nèi)容涉及到城鄉(xiāng)社會(huì)的各組成要素，并且也是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方共同行動(dòng)而實(shí)施的。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏綜合協(xié)調(diào)的手段和機(jī)制，因此難以有協(xié)同社會(huì)各方行動(dòng)步驟的能力，從而就出現(xiàn)如馬路因敷設(shè)市政管線而不斷重復(fù)開(kāi)挖的現(xiàn)象，新建城區(qū)缺乏公共交通和學(xué)校、菜場(chǎng)等配套設(shè)施的問(wèn)題，新城區(qū)建設(shè)出現(xiàn)零星、分散的“羊拉屎”狀態(tài)，舊城區(qū)改造房管部門修房子、各類市政公司負(fù)責(zé)設(shè)施改造從而導(dǎo)致各類管線混亂、互相不符合安全規(guī)定、改造工程分開(kāi)進(jìn)行而擾亂居民生活等等問(wèn)題。同樣，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理基本依循申請(qǐng)－審批的方式，對(duì)各類建設(shè)和開(kāi)發(fā)行為難以進(jìn)行時(shí)序控制和資源、利益的調(diào)配，導(dǎo)致大量建設(shè)遍地開(kāi)花，城鄉(xiāng)整體的建設(shè)和發(fā)展難以發(fā)揮整體效益。

（五）規(guī)劃的內(nèi)容和方式尚未與國(guó)家治理方式等有很好的銜接

以上這些問(wèn)題的出現(xiàn)很重要的原因在于，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃在內(nèi)容、方式和實(shí)施管理上與社會(huì)治理方式缺少銜接。這里至少包括兩方面的內(nèi)容，而這兩方面又相輔相成，從而損害到規(guī)劃作用的發(fā)揮。

首先，在國(guó)家管理的組織、管理的內(nèi)容和方式中，城鄉(xiāng)規(guī)劃并未被很好地結(jié)合進(jìn)來(lái)，并未被作為城鄉(xiāng)社會(huì)管理的基礎(chǔ)和工具，各項(xiàng)管理的制度及其機(jī)制仍各行其是，甚至排斥城鄉(xiāng)規(guī)劃在其中發(fā)揮作用。比如，城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施是各級(jí)政府的職責(zé)，但規(guī)劃實(shí)施的狀況如何并不作為政府行為評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容；各部門、各機(jī)構(gòu)的發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目不以規(guī)劃為依據(jù)，甚至在實(shí)施中以規(guī)劃不符合實(shí)際需要為理由動(dòng)用行政權(quán)力來(lái)否定規(guī)劃、修改規(guī)劃；各類建設(shè)和發(fā)展決策不符合規(guī)劃、違背規(guī)劃也難以有懲治的手段等等。

另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域也缺乏與社會(huì)管理框架相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，缺少應(yīng)對(duì)各種不同治理結(jié)構(gòu)和方式的作為，固守統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模式來(lái)應(yīng)對(duì)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和執(zhí)行能力差異，有時(shí)甚至出現(xiàn)對(duì)立的狀況。規(guī)劃通常將自身領(lǐng)域獨(dú)立開(kāi)來(lái)，僅在自身領(lǐng)域內(nèi)部尋求完善，導(dǎo)致許多的改革與治理結(jié)構(gòu)和方式相脫節(jié)。

二、對(duì)策與政策建議

（一）充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃作用，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

應(yīng)充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃在國(guó)家治理體系中的作用，將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為國(guó)家治理體系的組成部分納入現(xiàn)代治理的結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)之中，成為城鄉(xiāng)治理的重要途徑和手段。

城鄉(xiāng)規(guī)劃確實(shí)是有關(guān)空間的規(guī)劃，但空間關(guān)系實(shí)際上涉及到空間利益，是有關(guān)空間資源的配置與安排，也是對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)控，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)規(guī)劃直接涉及到建立未來(lái)社會(huì)發(fā)展共識(shí)的作用，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控的作用，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策統(tǒng)籌和執(zhí)行的作用，基于公共利益的空間管制的作用。這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃在現(xiàn)代治理框架中的重要內(nèi)容和手段的原因所在。

城鄉(xiāng)規(guī)劃所涉及的空間資源配置、空間利益分配以及規(guī)劃的事先確定等特征，使城鄉(xiāng)規(guī)劃具有作為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)行為的全社會(huì)協(xié)同平臺(tái)的作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定可以為社會(huì)提供一份有關(guān)未來(lái)發(fā)展和建設(shè)的共識(shí)，為未來(lái)的發(fā)展和建設(shè)行為提供一份共同遵守的“社會(huì)契約”。就政府而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃既是未來(lái)發(fā)展和建設(shè)的公共政策，也是未來(lái)發(fā)展和建設(shè)過(guò)程中的宏觀調(diào)控依據(jù)和手段，是維護(hù)城鄉(xiāng)有序發(fā)展和建設(shè)的工具。就市場(chǎng)而言，法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃成果為未來(lái)發(fā)展和建設(shè)提供了相對(duì)確定性，從而消解了未來(lái)預(yù)期中的不確定因素，同時(shí)也是與建設(shè)性行為相關(guān)的市場(chǎng)規(guī)則，為其建設(shè)和未來(lái)使用及其價(jià)值提供保障。就廣大市民而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃既是各類公共利益和個(gè)體利益訴求的表達(dá)結(jié)果，也是維護(hù)各類權(quán)益保障的手段。

因此，在深化改革和進(jìn)行國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用，結(jié)合當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)，在重新界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)的作用邊界，重塑政府、市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系以及相互作用的方式過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)全面融合進(jìn)這個(gè)過(guò)程，從機(jī)制、體制上將城鄉(xiāng)規(guī)劃納入到國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)和治理能力的建設(shè)之中。

（二）充分重視規(guī)劃作為政府、市場(chǎng)、社會(huì)的公共契約的作用

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，其核心就是要將城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定看成是社會(huì)公共契約的訂定，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施看成是社會(huì)公共契約的執(zhí)行。這是城鄉(xiāng)社會(huì)有序發(fā)展和建設(shè)的重要保證，也是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到空間資源和利益的分配與調(diào)配，而空間資源和利益是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)調(diào)控的重要基礎(chǔ)。在規(guī)劃的制定過(guò)程中，政府、市場(chǎng)和市民們針對(duì)未來(lái)發(fā)展的可能與預(yù)期，對(duì)未來(lái)發(fā)展和建設(shè)達(dá)成共同的認(rèn)識(shí)，這種共識(shí)不僅包括未來(lái)時(shí)期的愿景，也包括未來(lái)不同時(shí)期的行動(dòng)步驟，從而形成有關(guān)資源配置和利益分配的方案，締結(jié)起政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同遵守和執(zhí)行的“公共契約”。依據(jù)法定程序?qū)σ?guī)劃編制成果進(jìn)行審批，其實(shí)際意義在于對(duì)“公共契約”的確立，成為規(guī)劃實(shí)施的依據(jù)。而規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程就是“公共契約”的執(zhí)行，這里既包括政府對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)的有序開(kāi)展而進(jìn)行的管理工作，也包括政府及各部門、市場(chǎng)、市民們對(duì)“公共契約”的遵守和監(jiān)督。“公共契約”是多方多次協(xié)商的結(jié)果，一旦確定，任何一方不得以任何理由進(jìn)行隨意修改，如要進(jìn)行修改，必須重啟多方談判的過(guò)程。

國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的這一性質(zhì)，從提升治理能力的角度，將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為重要的組成部分，完善相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和制度、機(jī)制，賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃更多操作的空間，力保城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（三）充分重視規(guī)劃制定和實(shí)施中各方的協(xié)同

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既需要重塑政府、市場(chǎng)、社會(huì)的作用邊界，同樣也需要建構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的協(xié)同作用關(guān)系，這是保證治理體系有效運(yùn)行、提升治理能力的重要方面。

從整體上看，要能進(jìn)行有效的社會(huì)治理，除了治理結(jié)構(gòu)的完善之外，很重要的一點(diǎn)就是能夠有為全社會(huì)所接受的未來(lái)發(fā)展共識(shí)，只有在此基礎(chǔ)上，才有可能展開(kāi)治理活動(dòng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的各個(gè)方面，通過(guò)空間配置和安排能夠?qū)⒏黝惏l(fā)展的愿景落實(shí)為具體的安排，從而為城鄉(xiāng)發(fā)展的各個(gè)要素提供綜合性的平臺(tái)。當(dāng)然，在城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度安排和機(jī)制建設(shè)，既能保證各方的共同參與，表達(dá)各自的利益訴求，同時(shí)又能對(duì)各方從公共的、整體的利益出發(fā)進(jìn)行協(xié)調(diào)。但也應(yīng)注意到，政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自的價(jià)值基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則存在較大差異，因此矛盾和難以協(xié)調(diào)的情況會(huì)不斷出現(xiàn)，因此就需要在治理體系和制度建設(shè)的過(guò)程中，充分重視相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和決策機(jī)制的建設(shè)，從而保證結(jié)果的合理與效率，并且應(yīng)考慮到政府和市場(chǎng)所擁有的強(qiáng)勢(shì)地位，應(yīng)充分關(guān)注弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)和對(duì)其決定權(quán)的保障。

除了要加強(qiáng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互之間的協(xié)同，同時(shí)要強(qiáng)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自內(nèi)部的協(xié)同，其中最為典型、尤為重要的是政府內(nèi)部的協(xié)同。這其中既包括上下級(jí)政府之間，也包括同級(jí)政府內(nèi)部各部門間在政策制定和執(zhí)行、管理方式以及各自建設(shè)行為和建設(shè)項(xiàng)目決策上的協(xié)同。

（四）在現(xiàn)代治理體系建設(shè)中賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃更多社會(huì)利益調(diào)控的權(quán)力和手段

在治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，一方面要對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用領(lǐng)域與范圍進(jìn)行界定，另一方面必須建構(gòu)新的權(quán)力關(guān)系和作用手段，從而保證整個(gè)治理體系發(fā)揮作用。就此而言，需要充分考慮有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的相互關(guān)系，從城鄉(xiāng)治理的角度重構(gòu)城鄉(xiāng)規(guī)劃的運(yùn)作體系，建立相應(yīng)的制度框架。

既然城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到的是資源配置和利益調(diào)配，因此，除了空間安排和設(shè)計(jì)之外，應(yīng)該有更多的直接調(diào)控社會(huì)利益的權(quán)力和手段，這樣，既可以保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)空間安排和設(shè)計(jì)的內(nèi)容得到全面實(shí)現(xiàn)，保障城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的有序進(jìn)行；又能對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃所做出的建設(shè)和發(fā)展安排而導(dǎo)致的利益損益進(jìn)行再分配，有助于城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中保持和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和和諧。

（執(zhí)筆人：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)主任委員孫施文。基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志文字編輯）