趙燕菁：舊城更新、再開(kāi)發(fā)和重新利用土地將是驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿?/h1>

2014-10-08 10:52   來(lái)源：中國(guó)城市規(guī)劃網(wǎng)  

很多問(wèn)題不能只從規(guī)劃的角度來(lái)考慮，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有時(shí)候不理解我們，比如土地資源、水資源，其實(shí)這一點(diǎn)我們控制不了，我們只談它的結(jié)構(gòu)。我們?nèi)绻_(dá)到新加坡的水使用率得擴(kuò)大2倍人口，海水淡化不過(guò)是價(jià)格問(wèn)題，水資源有多少人不夠用。新加坡的水資源價(jià)格占一個(gè)家庭收入的3%，我們只占百分之零點(diǎn)幾都不到。你到天津一看都是沒(méi)有人用的地，缺的是水，天天在土地上下工夫，不如在水上下工夫。其實(shí)水價(jià)提了以后，老百姓都不知道提了，公證以后他們就出來(lái)提了，公示也公示出毛病了。

首先，存量和減量的時(shí)代是否已經(jīng)到來(lái)，這是規(guī)劃行業(yè)的一個(gè)大判斷，從局部沒(méi)到，但是有些城市到了，但即使是沒(méi)到的城市，它也面臨一些重要的問(wèn)題。

像上海和北京這樣的城市，要管理存量，但是增量一定要做好準(zhǔn)備，這不是攔不攔得住的問(wèn)題，現(xiàn)在即使是美國(guó)到了城市化的階段一樣要增量。美國(guó)現(xiàn)在是有的城市死了有的要發(fā)展，它的城市化總體是穩(wěn)定的。現(xiàn)在中國(guó)城市，前幾天說(shuō)達(dá)到70%是穩(wěn)定了，人口從這個(gè)城到那城還是有變化的，人口流動(dòng)是攔不住的，現(xiàn)在大家都說(shuō)控制人口，但是不談?wù)撌侄危瑳](méi)有手段只說(shuō)目標(biāo)我不知道怎么控制。北京的水價(jià)這么低，各種基礎(chǔ)設(shè)施，包括學(xué)校是全中國(guó)最好的學(xué)校，全國(guó)最好的高中一半都在北京，這種情況下公共服務(wù)拼命改善，然后你讓全國(guó)人民不去。我覺(jué)得大家要討論的問(wèn)題就是討論手段，要么就是討論邊界，要么就是戶籍制度。還有財(cái)產(chǎn)稅，我們個(gè)人所得稅占全國(guó)稅收不到6%，都是單位交，你不可能把政府和這些人連在一起，你的財(cái)產(chǎn)不交稅，這種情況下，我們?nèi)鄙偈侄巍?/p>

城市規(guī)劃有一個(gè)超前的預(yù)期，現(xiàn)在在建城市的土地和住房，全部建成了以后，大概60%、70%裝進(jìn)去了，而我們還在繼續(xù)建，有些城市會(huì)死，有些城市會(huì)空置，城市的存量會(huì)成為城市化思考的點(diǎn)。

另外國(guó)家也控制邊界，美國(guó)只許你賣這么多房子，為什么你一增地就要價(jià)格這么高，我的錢都收不回來(lái)。

然后是耕地的強(qiáng)度非常大。廈門原來(lái)是基本農(nóng)田不斷減少，現(xiàn)在可能還要增加。廈門要增加基本農(nóng)田，這種情況下土地供給肯定是有限的。上海這次總體規(guī)劃總用地不增加，所以一定要在存量里達(dá)到。

存量規(guī)劃并沒(méi)有考慮特別多的東西，第一，做城市規(guī)劃，用什么工具來(lái)分析存量規(guī)劃，來(lái)指導(dǎo)我們的存量規(guī)劃。主要搞存量這一部分的理論，包括在國(guó)外是社會(huì)學(xué)占大部分，比如霍華德。但從我個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我覺(jué)得是經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為土地利用規(guī)范分析的手段，都是偏于社會(huì)公平正義視角的，研究社會(huì)平等、種族平等和性別平等。但是它不能做規(guī)劃分析，只能做價(jià)值判斷，所以從我個(gè)人來(lái)講，得先找好一個(gè)工具。

第二，在做存量規(guī)劃之前，我們要知道存量規(guī)劃的目標(biāo)是什么。我認(rèn)為，增量規(guī)劃的基礎(chǔ)，和存量規(guī)劃最大的區(qū)別是工程學(xué)，符合工程學(xué)的可行性，包括供水供電這些基礎(chǔ)設(shè)施，基本像建設(shè)一個(gè)大樓的基礎(chǔ)守則，樓怎么建得更高，錢怎么更少。存量規(guī)則不同，它主要回答的是如何把資源，特別是不動(dòng)產(chǎn)資源，從現(xiàn)有的使用者手中，轉(zhuǎn)到一個(gè)更有效率的使用者手中，恰恰所有的存量問(wèn)題難點(diǎn)都在這兒。我們土地的存量沒(méi)改變，但是GDP增加了，空間沒(méi)變。西方城市也是這么改變過(guò)來(lái)的，幾百年前的紐約沒(méi)這么多高樓，幾十年前的香港也沒(méi)這么多高樓，他們都是從現(xiàn)有來(lái)改變?nèi)莘e率和土地，原來(lái)沒(méi)有地鐵有馬車的時(shí)候是一個(gè)承載力，有汽車之后又是一個(gè)承載力。

它的目標(biāo)一定要簡(jiǎn)化成用途改變后，帶來(lái)的好處解決這個(gè)壞處以后它是不是增加。和科斯定理一樣，無(wú)論是社會(huì)上什么資源，都要轉(zhuǎn)到最優(yōu)的形式。中間假設(shè)要有交易成本的話，有可能轉(zhuǎn)移不到最優(yōu)的使用者。所以存量規(guī)劃的核心是能不能從低用途使用轉(zhuǎn)到高用途使用。

第三，存量規(guī)劃的一個(gè)主要的內(nèi)容就是規(guī)劃變更，現(xiàn)在整個(gè)的規(guī)劃都要思考這個(gè)問(wèn)題。假設(shè)要做存量規(guī)劃，我們報(bào)到建設(shè)部他肯不肯批，因?yàn)槟銢](méi)擴(kuò)張，所以實(shí)際上規(guī)劃要完全依照新的辦法。增量規(guī)劃假設(shè)現(xiàn)在的全部政府，各種基礎(chǔ)設(shè)施在哪兒。現(xiàn)在做存量的時(shí)候，這塊是黃的能不能變成紅的，這種是色塊之間的改變。色塊之間的改變那就不是畫(huà)圖的問(wèn)題，而是背后的政策問(wèn)題。

我的導(dǎo)師說(shuō)過(guò)一句話：“城市一旦離開(kāi)圖板，就是從增量規(guī)劃變成存量規(guī)劃，就擁有了它自己的生命”。我們國(guó)家是只要離開(kāi)了圖板，這個(gè)城市就死了，因?yàn)槲覀兪裁炊疾荒芨桑谟?guó)，人家說(shuō)離開(kāi)圖板就擁有了他自己的生命。這個(gè)城市有沒(méi)有奇跡，人家都說(shuō)過(guò)去30年中國(guó)建設(shè)了城鎮(zhèn)化的奇跡，但是我的導(dǎo)師說(shuō)真正的奇跡是城市會(huì)怎樣圍繞著這些設(shè)計(jì)在不知不覺(jué)下持續(xù)不懈地自我蔓生。二三線城市在未來(lái)的十五年左右還有可能演習(xí)“設(shè)計(jì)-建造”的老路，我認(rèn)為一線城市還會(huì)發(fā)展，我的導(dǎo)師說(shuō)今后中國(guó)的主要城市由于土地耗盡，驅(qū)動(dòng)城市目前規(guī)劃下一個(gè)三十年的主要?jiǎng)恿Γ瑢?huì)是舊城更新、再開(kāi)發(fā)和重新利用土地。

存量規(guī)劃和增量規(guī)劃完全是兩個(gè)系列的，它們沒(méi)有替代性的，這兩個(gè)根本是不搭界的事。所以我是想，我們的城市相當(dāng)于在建設(shè)一個(gè)大樓，存量規(guī)劃是物業(yè)管理?xiàng)l例，說(shuō)樓道怎么管、電梯怎么管、地下室怎么管，我們做的是物業(yè)管理?xiàng)l例，所以它和原來(lái)的施工圖沒(méi)有什么關(guān)系。

今后規(guī)劃首先要分類，這個(gè)分類不是用地分類，那是我們?cè)谧錾虡I(yè)規(guī)劃，現(xiàn)在我們要分什么區(qū)位的工業(yè)區(qū)，哪年批的工業(yè)區(qū)，劃撥的工業(yè)區(qū)，然后把這種工業(yè)區(qū)分成不同的類型，你才能制定不同的政策。將用地平衡表分成不同用地的政策，按產(chǎn)權(quán)規(guī)劃來(lái)分類，而不是按照一類用地、二類用地，因?yàn)檫@樣才能定政策。

同時(shí)要有政策審批程序，現(xiàn)在我們國(guó)家一到城市建成以后，規(guī)劃局就插不下手了，我們規(guī)劃的技術(shù)和行業(yè)的核心就是“兩證一書(shū)”，發(fā)完了我們就沒(méi)事干，因?yàn)橐S可，從開(kāi)始的選址，到發(fā)工程證，到驗(yàn)收，這是整個(gè)過(guò)程。但存量是管建成以后的事，建成以后我沒(méi)許可。現(xiàn)在為什么中國(guó)一定要老城改造成片拆除，為什么要把舊城的地征下來(lái)再重新發(fā)起。哪怕你這個(gè)房子建成了，你要征回來(lái)，你不能改，完了我再給你發(fā)證，重新招拍掛，重新公示。

中國(guó)的城市不能一個(gè)一個(gè)細(xì)胞地改，我們的思路必須要換。因?yàn)閷徟且黄黄模荒苷f(shuō)工業(yè)用地我看不爽，你拿回來(lái)我再給你發(fā)，現(xiàn)在根本沒(méi)有存量審批的過(guò)程，所以規(guī)劃編的這些也沒(méi)人用。特別是最近五年都是我們要解決的問(wèn)題，比如說(shuō)現(xiàn)在的老城改造，三舊改造，哪一個(gè)都是直接在用途上改。現(xiàn)在假設(shè)按照中央的要求讓市場(chǎng)解決，那就天下大亂了，這就是我們的玩法造成的。所以現(xiàn)在新的規(guī)劃要有新的審批程序，允許擁有土地的人通過(guò)程序來(lái)調(diào)整它的用途。

最后講一下存量規(guī)劃的難點(diǎn)是什么。

一是現(xiàn)在存量規(guī)劃沒(méi)有審批依據(jù)，我們沒(méi)辦法審存量，又把它變成增量才能開(kāi)始審批。最近三舊改造，還包括現(xiàn)在老舊的危房改造、預(yù)制板房的改造，非常麻煩，很多人會(huì)查，因?yàn)橐呀?jīng)有產(chǎn)權(quán)了。審計(jì)署查這個(gè)地出讓你為什么讓他改性質(zhì)、改容積率，他說(shuō)這個(gè)就是不行，你改了就送這個(gè)地給他了，如果基本上按照審計(jì)署的這個(gè)查法，存量規(guī)劃都不用干了。審計(jì)署認(rèn)為這不是為難你們，你們自己定的，你們有沒(méi)有審批依據(jù)？你們?cè)谶@兒審批！政府的紀(jì)要你們改了，這個(gè)依據(jù)不行，所以無(wú)效。如果不從上邊解決這個(gè)問(wèn)題，存量規(guī)劃開(kāi)始都困難。

二是法定規(guī)劃矛盾，上一版總體規(guī)劃還是增量基礎(chǔ)上的規(guī)劃，如果我們要做，只能在原來(lái)的總體施工圖上解決我們的問(wèn)題的話，還是解決不了。如果不意識(shí)到這一點(diǎn)，最后的總體規(guī)劃還是沒(méi)有用。

三是我們自己也缺乏相關(guān)的知識(shí)，我們?cè)谙旅孀隼铣菂^(qū)一戶一戶地入戶調(diào)查，這個(gè)很麻煩，房改有單位的房子、有的沒(méi)有房改、還有華僑的房子、還有公房租出去，有交租金有沒(méi)交租金的。所以老城改造大家都盼著重來(lái)，一風(fēng)吹了大家都拿錢走人，產(chǎn)權(quán)厘清，從頭再來(lái)。這方面需要很多的法律知識(shí)，需要很多的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，還需要人際溝通能力。現(xiàn)在我們大學(xué)都沒(méi)有教這些，我們教的還是增量，大家都對(duì)畫(huà)圖有興趣，一到設(shè)計(jì)院就畫(huà)圖，誰(shuí)徒手領(lǐng)導(dǎo)就喜歡，實(shí)際上是沒(méi)什么用的，你要跟人談判你要知道人家的利益。

四是缺少教育培訓(xùn)，你去跟老百姓說(shuō)不用談判我給你畫(huà)一個(gè)圖就好了，很多都是建筑師在干，一個(gè)街區(qū)可以當(dāng)一個(gè)建筑來(lái)設(shè)計(jì)，我們很快就實(shí)踐了，但是真正的是怎么去協(xié)調(diào)這些人的利益，把它讓給另外一個(gè)人，換一種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。現(xiàn)在這種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)本身就是違法的，我們自己再來(lái)找一幫人管自己，再往前一縱，就解決了這個(gè)問(wèn)題。

大家不要想在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，不是我喜歡從頭來(lái)，我放棄也很痛苦，因?yàn)榈扔诎盐以瓉?lái)的知識(shí)都作廢了。但是咱們得面對(duì)現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槟銓W(xué)的沒(méi)用了，你再不改，就算我們不改，我們也得讓新一代的規(guī)劃師學(xué)習(xí)在社會(huì)上生存的工具。