2014年9月14日下午至9月15日上午，海口香格里拉酒店宴會(huì)廳2廳里高朋滿座，俞濱洋、楊宏山、趙燕菁、葉裕民等規(guī)劃“大腕”及一席青年新銳們先后登場(chǎng)，共商“規(guī)劃實(shí)施與公共治理”事宜。在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃從“重編制、輕管理”到“重審批、監(jiān)管”的過渡期，這個(gè)會(huì)場(chǎng)格外引人矚目，獲得了超高的人氣。16個(gè)主題發(fā)言個(gè)個(gè)精彩、內(nèi)容廣泛，涵蓋了土地用途管理、城中村和城邊村治理、城市政府管理、規(guī)劃審批監(jiān)管等四大類議題，編者謹(jǐn)對(duì)專家們的觀點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要概括和評(píng)析，與廣大規(guī)劃同仁分享。

一、關(guān)于城中村和城邊村治理

李克強(qiáng)總理指出，“人的新型城鎮(zhèn)化就是最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整”，而最迫切需要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的人群是外來人口，最集中進(jìn)行城鎮(zhèn)化的地區(qū)是城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部。目前我國(guó)許多大城市、特大城市面臨著“控制規(guī)模與推進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋”的矛盾，財(cái)政資金壓力下，大部分大城市正在大規(guī)模開展排斥流動(dòng)人口的城中村改造。

人民大學(xué)葉裕民教授對(duì)此痛心疾首。她認(rèn)為，對(duì)待城中村，切忌“圍堵”和“拔除”的態(tài)度。以北京為例，無論是唐家?guī)X、還是北塢村，改造后都經(jīng)歷了外來人口“就地解散、就近擴(kuò)散”的外推過程，政府的投入并未從根本上解決繼續(xù)循環(huán)的城中村問題，整了容，但病沒治好。她指出，這種“成本高、效率低，社會(huì)矛盾加劇”的模式是不可持續(xù)的。為此，她提出了將保障村民用于出租的100平米住宅切分為5個(gè)20平米的小型租賃用房的改良方案，并提議建立“系統(tǒng)的優(yōu)化機(jī)制”。

二、關(guān)于土地用途管理改革和體制創(chuàng)新

隨著城市空間發(fā)展增量的減少和功能升級(jí)，許多城市出現(xiàn)了大量的土地用途變更的需求。報(bào)告會(huì)上，深圳大學(xué)的牛慧恩教授和廈門市規(guī)劃院的旺姆分別談到了深圳的“工業(yè)用地辦公樓化”現(xiàn)象和廈門“住改商”問題，北京市規(guī)劃院施衛(wèi)良院長(zhǎng)也提到北京存在“商改住”的現(xiàn)象，這是城市發(fā)展功能變遷的一個(gè)必然趨勢(shì)。

如何應(yīng)對(duì)大量出現(xiàn)的土地用途變更現(xiàn)象，相應(yīng)的規(guī)劃管理機(jī)制亟待理順。廈門市規(guī)劃局長(zhǎng)趙燕菁認(rèn)為，我國(guó)土地用途變更的審批管理存在“斷層”。首先，我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行土地用途管制是必須的，房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)用地在公共服務(wù)上實(shí)現(xiàn)了短期付費(fèi)和長(zhǎng)期付費(fèi)的時(shí)序交換，要拉平不同功能土地的價(jià)格差，靠的就是用途管制。

其次，趙燕菁認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅制度和城市土地管理制度里無法判定兩個(gè)事物，一是無法甄別來到城市的人是否為公共服務(wù)交了稅，二是無法甄別提出城市更新用途變更的需求是否真正合理。造成“我們的規(guī)劃一旦批出去以后，開發(fā)強(qiáng)度和用途是不能任意改變的，如果拿了地以后我規(guī)劃局給你改變用途，你改了你等于送他錢了，跟他什么關(guān)系？”趙燕菁說，增容和變性變成兩道高壓線，“最近審計(jì)署到我們規(guī)劃局去查，就查這兩件事”。在存量用地功能變更問題上，規(guī)劃部門陷入缺乏審批依據(jù)、無法操作的困境，這需要從財(cái)稅制度上解套。

最后，趙燕菁指出，要想改變這種狀況，我們需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的同步變革。一是規(guī)劃自身的變革，包括文本、圖紙政策導(dǎo)向的表達(dá)以及設(shè)立存量轉(zhuǎn)變的許可；二是規(guī)劃相關(guān)的制度環(huán)境的變革，核心是城市公共服務(wù)收費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變。山西省建設(shè)廳副廳長(zhǎng)李錦生興奮的評(píng)價(jià)說，“趙燕菁局長(zhǎng)講的內(nèi)容就像馬克思發(fā)現(xiàn)了剩余價(jià)值一樣”。

三、關(guān)于碎片化管理體制下的城市協(xié)同治理

我國(guó)的城市治理趨向分權(quán)化和部門主義。目前許多協(xié)同規(guī)劃、協(xié)同治理的嘗試，如“三規(guī)合一”、生態(tài)控制線及城市增長(zhǎng)邊界的劃定等，在制度上實(shí)現(xiàn)突破的難度遠(yuǎn)大于技術(shù)難度。為了實(shí)現(xiàn)碎片化管理體制下的協(xié)同治理，需要從體制機(jī)制建設(shè)入手，強(qiáng)化政策網(wǎng)絡(luò)體系，增進(jìn)政策協(xié)同，為城市管理工具在制度上松綁。

來自中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院的楊宏山教授認(rèn)為，構(gòu)建整體政府，需要從四個(gè)方面入手：一是構(gòu)建部門的政策實(shí)施監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，二是構(gòu)建利益相關(guān)者參與的審議平臺(tái)，三是構(gòu)建跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組、強(qiáng)化政策網(wǎng)絡(luò)體系，四是推進(jìn)大部門制改革，增進(jìn)政策協(xié)同。

北京市規(guī)劃院的高雅也認(rèn)為，“三規(guī)不合”源于三規(guī)各自在規(guī)劃編制、管理和實(shí)施過程中的計(jì)劃思維與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的矛盾，同時(shí)城市的分權(quán)化和部門主義、條塊化的管理機(jī)制使得“三規(guī)”要想實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)難上加難。“三規(guī)合一”的制度難度要遠(yuǎn)大于技術(shù)難度。

北京市規(guī)劃院的徐勤政博士提出，落實(shí)劃定增長(zhǎng)邊界政策，重點(diǎn)是解決由來已久的規(guī)劃實(shí)施矛盾。首先是“土地開發(fā)和公共責(zé)任脫鉤”的問題，其次是“規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施脫鉤”的問題，最后是“政出多門、互相掣肘”的問題，實(shí)現(xiàn)城市公共管理從“管得多，管得亂”到“管得少，管得好”。

此外，本次論壇還有一系列其它主題的論述，不乏閃光點(diǎn)。比如來自住房和鄉(xiāng)建設(shè)部稽查辦公室的俞濱洋副主任展望了為了促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實(shí)施需要做到的六個(gè)轉(zhuǎn)變，與會(huì)的廣大同仁深受啟發(fā)。限于篇幅，我們無法對(duì)這些精彩發(fā)言一一詳述。

四、結(jié)語

廣義的規(guī)劃實(shí)施包括從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批以及審批后的監(jiān)督管理。可以說，由于本位多元，我國(guó)的規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)管之間存在巨大的鴻溝。規(guī)劃師在抱怨長(zhǎng)官意志忽視規(guī)劃的時(shí)候、在抱怨規(guī)劃實(shí)施率不足50%的時(shí)候、在抱怨規(guī)劃法制保障相對(duì)缺乏的時(shí)候，是否會(huì)想到我們的規(guī)劃主管部門和地方政府或許也在抱怨我們理想主義、不接地氣？所以，小編想提醒大家的是，是時(shí)候靜下心來思考一下中國(guó)當(dāng)前規(guī)劃實(shí)施中的問題和對(duì)策了！在此拋磚引玉做個(gè)小結(jié)：

當(dāng)前城鎮(zhèn)化與規(guī)劃管理中的四大難題：

1、財(cái)稅改革與存量規(guī)劃邏輯不相適應(yīng)；

2、戶籍改革與城鎮(zhèn)化目標(biāo)不相適應(yīng)；

3、公眾參與機(jī)制與實(shí)際需求不相適應(yīng)；

4、規(guī)劃實(shí)施與政府管理體制不相適應(yīng)。

推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施、提高公共治理能力的建議：

1、建立土地用途變更的審批管理通道；

2、建立外來人口變?yōu)橹挟a(chǎn)階級(jí)的上升通道；

3、建立公眾全過程參與規(guī)劃的實(shí)施通道；

4、建立規(guī)劃從編制、審批到實(shí)施、評(píng)價(jià)、監(jiān)管的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

最后，小編還想說的是，城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新，應(yīng)首先正視市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用。其次要改變政府的視角和立場(chǎng)，從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。在規(guī)劃編制方面，應(yīng)從技術(shù)型的規(guī)劃編制思路轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱咧鲗?dǎo)的編制思路。規(guī)劃師也面臨著從專家型角色轉(zhuǎn)變?yōu)槔鎱f(xié)調(diào)者的重要轉(zhuǎn)型，在此，我們要志存高遠(yuǎn)、銳意前行，開展更多的規(guī)劃實(shí)施實(shí)踐。