在2014中國城市規(guī)劃年會上，小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會承辦了“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展”和“美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)管理”兩個分會場。會上圍繞了以下熱點(diǎn)問題進(jìn)行了專題報告和討論。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的發(fā)展

從國際經(jīng)驗(yàn)看，大部分國家均在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，一般是城鎮(zhèn)化水平50%以后，開始啟動縮小城鄉(xiāng)差距，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。我國2013年平均常住人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)53.7%，超過了50%，也就是說，中國已進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵階段。

按照中國當(dāng)前對小城鎮(zhèn)的定義，一般包含縣城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。全國約有34300個小城鎮(zhèn)，有六成人口生活在小城鎮(zhèn)。表現(xiàn)為數(shù)量多，分布廣。具有極其重要的地位。

小城鎮(zhèn)介于城市和農(nóng)村之間，上接城市，下連農(nóng)村，是城鄉(xiāng)間的中間發(fā)展帶，是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的切入點(diǎn)和抓手。

但是，回顧中國改革開放35年來走過的城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在“大城市”，行政資源過度集中到大城市、特大城市。小城鎮(zhèn)所得甚少，甚至還作出了犧牲。“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的國家戰(zhàn)略沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。小城鎮(zhèn)低成本的發(fā)展優(yōu)勢正在消失，小城鎮(zhèn)正處于中國城鎮(zhèn)化的十字路口，何去何從？

從總體上看，我國的小城鎮(zhèn)有許多已從過去的農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)區(qū)域服務(wù)中心為主，轉(zhuǎn)向發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主，成為吸納二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的主要載體。如何在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中打造小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，建成有特色的小城鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是我們面臨的重大課題。

二、中國小城鎮(zhèn)要改變現(xiàn)狀的幾個主要問題

1、資金短缺，土地困難。

目前國家實(shí)行的財(cái)稅體制和土地政策已成為制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素，稅費(fèi)改革實(shí)施后引起小城鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)，小城鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入縮減，出現(xiàn)“吃飯財(cái)政”危機(jī)。申請資金進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)又很困難。土地政策是國家實(shí)施的緊縮政策，用地指標(biāo)很少，且管制很嚴(yán)。少許的土地指標(biāo)要建設(shè)城鎮(zhèn)化滯后的小城鎮(zhèn)實(shí)是杯水車薪。

2、產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)，人口外流。

改革開放后，有大量小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，但工業(yè)化進(jìn)展緩慢。二、三產(chǎn)業(yè)比例低，農(nóng)民就業(yè)難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差，產(chǎn)品層次低，滯后于市場需求的矛盾突出，難以積聚人氣，農(nóng)民外流嚴(yán)重，現(xiàn)在許多小城鎮(zhèn)都出現(xiàn)人口負(fù)增長。

3、規(guī)劃編制水平低下。

全國有不少小城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，部分尚沒有編制或編制年限很早的。做了規(guī)劃的有不少規(guī)劃水平低下，習(xí)慣于搞馬路經(jīng)濟(jì)、沿公路發(fā)展，布局不盡合理。規(guī)劃類同，缺乏特色，沒有充分利用和挖掘自然資源和歷史文脈。也有追求所謂現(xiàn)代化，甚至抄襲照搬大城市的規(guī)劃。

4、小城鎮(zhèn)管理力度不夠。

小城鎮(zhèn)人才匱乏，目前，基層條件較差，待遇較低，而工作繁忙，升遷較難，故很難吸引優(yōu)秀的人才投身到小城鎮(zhèn)建設(shè)，管理人員大多以廣大農(nóng)村基層干部為主，他們?nèi)鄙傩〕擎?zhèn)規(guī)劃、建設(shè)與管理的專業(yè)知識，再加上小城鎮(zhèn)建設(shè)工作缺人材，無人干的現(xiàn)狀，導(dǎo)致管理力度不夠。

三、要做好鄉(xiāng)村規(guī)劃的幾個主要問題

1、鄉(xiāng)村規(guī)劃要以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為主導(dǎo)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)人員要認(rèn)識鄉(xiāng)村，懂得鄉(xiāng)村，在規(guī)劃中緊緊圍繞“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的三農(nóng)問題。村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃中的重點(diǎn)，使農(nóng)民富裕起來是第一要務(wù)。要順應(yīng)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，結(jié)合各個村莊的優(yōu)勢和特色，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推廣特色產(chǎn)品。只有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，農(nóng)民生活寬裕了，各項(xiàng)建設(shè)才能實(shí)施。

2、要嚴(yán)格控制三廢注重生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。

隨著我國資源能源的短缺問題愈趨嚴(yán)重，以及產(chǎn)業(yè)從城市轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，污染源開始向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，生態(tài)狀況惡化的情況時有發(fā)生。為此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中要高度重視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，嚴(yán)格控制三廢。

3、空間規(guī)劃應(yīng)以村域規(guī)劃為主。

鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)對村莊全域的山水田林路進(jìn)行整體規(guī)劃，首先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，既保證農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展，又有品牌特色為優(yōu)勢，將產(chǎn)業(yè)落實(shí)在空間地域上；其次規(guī)劃好村域的內(nèi)外交通，等級分明。寬度適宜，并布局好停車場；再次合理布局好民居，公共服務(wù)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施等用地。并高度重視自然山水，歷史文脈，使村莊全域可持續(xù)發(fā)展。

（作者系浙江大學(xué)教授、小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會主任）