由中國城市規劃學會、江蘇省城市規劃設計研究院、江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心聯合舉辦的“2014中國城市規劃年會自由論壇--城鎮化進程中的市民化和老齡化”于9月14日在海南國際會展中心召開。與會專家根據新型城鎮化以人為本的核心就市民化和老齡化展開了熱烈地討論。

　　一、國家戶改政策對人口市民化的影響

　　針對新型城鎮化發展中的市民化任務，國務院于7月底下發了關于進一步加快戶籍制度改革的意見，明確提出了1億人落戶城鎮和建立新型戶籍制度兩大戰略目標，并明確了相關配套制度和政策的建設方向。

　　一是戶籍制度改革將有可能使得經濟發展布局和人口流向不一致。特大城市和大城市落戶門檻進一步提高，中小城市和建制鎮逐步全面放開。針對國家戶改目標2020年解決1億人口的落戶問題，希望更多的人落戶到中小城市和小城鎮。而人口轉移的趨勢是更愿意進入大城市，特別是特大城市。規劃的愿望和實際的情況并不完全一樣。因為，經濟發展程度高、就業吸納能力強、公共服務好的往往是特大城市，而不是小城鎮。

　　二是戶籍制度改革將可能加快農村的實際居住人口和空間結構調整。農村人口的進一步減少、“386199部隊”人口快速遷出，承包地流轉加快、宅基地流轉意愿增加，村莊空間結構加速重組。在農村土地確權全面完成、產權交易平臺構建完善后，宅基地流轉動力將增加，并進一步促進農業規模化經營。農村空間結構將加速重組，細碎的承包地將逐漸被規模化連片分布的農田取代，偏遠零散的宅基地將逐步被復墾為農用地，大規模的、有區位優勢的居民點將進一步吸引人氣、擴大規模。

　　三是戶籍制度改革將使得城鎮應對社會保障的財政壓力進一步加劇。轉移人口就業培訓與補貼需求量將會不斷增加，就業政策的城鄉普惠仍需要進一步落實；進城務工人員隨遷子女義務教育的保障需求加大，使城鎮地區公辦教育資源配置模式和財政保障面臨新的挑戰；醫療衛生需進一步落實醫療保險關系的轉移接續辦法和異地就醫結算辦法；隨著養老保險就戶口遷移實行屬地化管理后，遷入地的地方財政壓力將進一步加大，對養老保險關系的異地調劑和接續也提出了更高的要求；保障性住房的覆蓋對象范圍隨之擴大。財政保障方面，由于流入地、流出地、中央政府間的財政分擔機制不健全，戶籍制度改革以及市民化進程將加劇政府財政壓力。其中，現行縣鎮財政機制進一步加劇發展較好有吸引力的建制鎮和小城市的壓力。

　　四是戶籍制度改革將使得遷入地和遷出地土地供求關系失衡，計劃管理短期失靈。一是遷入地各類新增保障和設施建設用地需求上升、用地指標緊缺，二是遷出地鄉村空間重組后，新增建設用地指標無處釋放、土地資源浪費。更為重要的是，城鎮化進程中土地結構將很有可能出現2個失衡，一方面是總量上的失衡，另一方面是空間結構上的失衡，流入地人多地少，相對于流入的人來講，地的供應是少的，導致地價和房價高。

　　二、當前我國人口老齡化態勢嚴峻

　　會議認為，我國老齡人口已突破2億，年均增加600-800萬人，預計2020年老齡人口達2.55億人，占總人口比例高達17.8%。還表現出空巢比例高（達50%，比全球水平高了百分之十）和未富先老的特點，大大加劇老齡化問題。同時，隨著轉移農民市民化進程的加速，將在一定時期內加劇城鎮的養老服務壓力，農村空心化凸顯農村社會養老壓力，以人為核心的城鎮化面臨老齡化挑戰，亟需思考探索與社會結構變化相適應的城鄉空間轉型策略。

　　針對老齡化嚴峻挑戰，會議討論認為，城鄉規劃應當充分發揮其融合社會、空間、經濟等學科交叉的優勢，在應對老齡化挑戰下有所作為，并應當強化城鄉規劃學對老齡化的應對研究。

　　一是深化研究明確中國特色的養老模式。認為隨著“以家庭養老為主”轉變為“以社會化養老為主”，社會養老服務體系也將逐步演變為“居家在宅養老為主，機構養老為補充”的養老模式。

　　二是提出研究建設“老年友好型城市”。認為以“老有所樂、老有所學、老有所為、老有所用、老有所養、老有所醫”為目標，研究構建“老年友好型城市”指標體系。

　　三是強化各類規劃編制中對老齡化問題的研究。認為以營造適老、助老的城鄉空間環境為目標，研究適老化的區域空間、城市空間、鄉村空間、居住空間、交通空間、公共開敞空間等空間內容與建設標準；研究構建涵蓋專享型養老服務設施和共享型為老服務設施組成的養老服務設施體系，并將養老服務設施體系的布局和控制引導要求相應的納入現有城鄉規劃體系。

　　四是呼吁探索老齡化的區域協調機制建設。認為針對我國老齡化問題的區域復雜性，例如經濟發達、高度城鎮化的沿海地區和中西部人口輸出大省所面對的老齡化問題的不同，應當探索建立以人為核心的社保、財政、土地等跨區域的協調機制。

　　三、新型城鎮化過程中應切實保護農民土地權益

　　第一，農民獲得社會保障不需要以放棄土地為代價。土地管理法47條和物權法42條對土地權屬規定很清晰，但目前尚沒有合適的操作方法。應從城市公共服務中加以補償，不應截留土地征收費用轉為農民的社保費用；第二，農民可以帶著土地權利（益）做市民。重視農村經濟制度產業改革，直接收回農民土地而換取市民權利并不公平；第三，應該讓農民擁有土地開發凈收益的剩余索取權。要改變“吃飯靠財政，發展靠賣地”的局面。探索合理方式，避免簡單地對農民一次性的土地出讓金補償，同時加強對政府的過程監督；第四，土地補償標準不能以農業產值為計算依據，應根據區位和土地條件制定合理的補償標準；第五，應高度重視新型農村社區建設、土地綜合整治規劃滯后問題。