導(dǎo)讀

8月29-31日，2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)在沈陽(yáng)召開(kāi)。在全體大會(huì)上，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)黨組成員、副主任，高級(jí)工程師楊浚以《從促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型到支撐高質(zhì)量發(fā)展——北京總規(guī)之后的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和詳細(xì)規(guī)劃改革》為題作大會(huì)報(bào)告。楊浚以規(guī)劃管理工作者的視角，從制度、方法、政策等方面，詳細(xì)介紹了北京總體規(guī)劃之后國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和詳細(xì)規(guī)劃改革。

楊  浚  北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)黨組成員、副主任，高級(jí)工程師

習(xí)近平總書(shū)記高度重視城市規(guī)劃工作，強(qiáng)調(diào)“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

2017年9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》，標(biāo)志著總體規(guī)劃成為首都發(fā)展的法定藍(lán)圖，北京率先探索將城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各部門(mén)目標(biāo)指標(biāo)統(tǒng)籌到這張發(fā)展藍(lán)圖上。黨中央、國(guó)務(wù)院在批復(fù)中明確要求北京要堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，明確要求北京實(shí)施減量減負(fù)減重發(fā)展，以空間緊約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能布局優(yōu)化，努力走出一條具有中國(guó)特色的超大特大城市發(fā)展道路。

2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》正式印發(fā)，在國(guó)家層面構(gòu)建了“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，北京以總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建了“三級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系，縱向上實(shí)現(xiàn)從總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)，橫向上加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接，時(shí)間維度上形成從規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施、體檢評(píng)估、反饋修正的全流程管理方式。目前已經(jīng)從總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃過(guò)渡到了詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的組織編制和實(shí)施管理階段，成體系的進(jìn)行了一些列的實(shí)踐探索和規(guī)劃改革。

圖1 北京市規(guī)劃體系示意圖

北京總規(guī)以來(lái)探索與實(shí)踐的過(guò)程，是不斷深入落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略要求、不斷融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的過(guò)程，是一個(gè)從生態(tài)體制改革背景下推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型逐步過(guò)渡到經(jīng)濟(jì)體制改革新要求下不斷為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)能和機(jī)遇的過(guò)程。這一輪規(guī)劃改革，我們以生態(tài)文明體制改革為起點(diǎn)推動(dòng)“多規(guī)合一”，以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以經(jīng)濟(jì)體制改革新要求探索空間供給側(cè)改革，推動(dòng)空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃有效協(xié)同，共同推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。

北京總規(guī)以來(lái)探索與實(shí)踐的過(guò)程，是統(tǒng)籌空間與時(shí)間、剛性與彈性、安全與發(fā)展三對(duì)重大關(guān)系，探索規(guī)劃方法變革的過(guò)程，是不斷推動(dòng)整個(gè)規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制的整體性重塑、深層次重構(gòu)的過(guò)程。這一輪規(guī)劃改革，我們將原來(lái)折疊的一本規(guī)劃在時(shí)間維度展開(kāi)，在空間維度守住基本底線(xiàn)的前提下，通過(guò)在時(shí)間維度分階段按需編制，更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市更新治理中的新變化和各類(lèi)主體的新需求，通過(guò)在空間維度堅(jiān)持剛性、在時(shí)間維度釋放彈性，有效提升空間規(guī)劃對(duì)時(shí)間變化的適應(yīng)能力。

北京總規(guī)以來(lái)探索與實(shí)踐的過(guò)程，是探索一套空間治理新模式的過(guò)程，我們探索將規(guī)劃編制實(shí)施管理融入到各級(jí)政府管理和城鄉(xiāng)治理工作中，將規(guī)劃作為城市治理重要抓手，探索了規(guī)劃從靜態(tài)藍(lán)圖式技術(shù)文件向動(dòng)態(tài)適應(yīng)型轉(zhuǎn)變、向政策工具和制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變；從單一部門(mén)技術(shù)工作向綜合性、統(tǒng)籌性實(shí)施治理模式轉(zhuǎn)變。

1 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系 促進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

圖2北京國(guó)土空間規(guī)劃編制的時(shí)間軸

1.1 總體規(guī)劃階段：以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

北京總規(guī)編制伴隨著國(guó)家生態(tài)文明體制改革進(jìn)程，最大特點(diǎn)是“減量約束”，目的是以資源環(huán)境承載能力為底線(xiàn)倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市功能優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，切實(shí)減重、減負(fù)、減量發(fā)展。總規(guī)編制上，突出“目標(biāo)管理”和“指標(biāo)管理”兩條邏輯主線(xiàn)。明確“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位，確定“一核一主一副，兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間布局，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等底線(xiàn)約束條件，也框定了城市未來(lái)發(fā)展的規(guī)模天花板，通過(guò)底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，形成了指導(dǎo)首都未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套機(jī)制。實(shí)施治理中，形成“任務(wù)清單”加“行動(dòng)計(jì)劃”并行推進(jìn)的規(guī)劃實(shí)施新方式。北京在將總規(guī)目標(biāo)指標(biāo)分解成102項(xiàng)具體任務(wù)到各區(qū)各部門(mén)的基礎(chǔ)上，帶動(dòng)全市疏解整治促提升、拆除違法建設(shè)、各區(qū)年度用地減量等一系列專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)，集全市之力共同推動(dòng)總規(guī)實(shí)施。監(jiān)督保障上，建立“一年一體檢，五年一評(píng)估”常態(tài)化體檢評(píng)估制度，對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施和城市發(fā)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)，通過(guò)對(duì)總規(guī)各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)管理，確保總體規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)得到落實(shí)。

1.2 分區(qū)規(guī)劃階段：以空間統(tǒng)籌倒逼系統(tǒng)治理格局優(yōu)化

總規(guī)之后，北京市組織編制了14個(gè)分區(qū)規(guī)劃，最大的特點(diǎn)就是“多規(guī)合一”。目的是通過(guò)推動(dòng)“多規(guī)合一”把各方思想統(tǒng)一到深化落實(shí)總規(guī)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)上、統(tǒng)一到落實(shí)新發(fā)展理念的要求上。分區(qū)規(guī)劃編制上，采取“用途管理”加“單元管理”的空間管理思路。一方面以條帶塊，劃定覆蓋全域的11類(lèi)國(guó)土用途分區(qū)，有效解決了以往各類(lèi)用地不成系統(tǒng)和矛盾打架的問(wèn)題；另一方面以塊統(tǒng)條，劃定215個(gè)規(guī)劃管控單元，通過(guò)將總規(guī)的大目標(biāo)進(jìn)一步分解到各區(qū)再分解到全市各個(gè)規(guī)劃單元，確保總規(guī)的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃指標(biāo)得以有效傳導(dǎo)。同時(shí)銜接市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌十幾個(gè)區(qū)和二十多個(gè)部門(mén)的空間訴求，形成分區(qū)規(guī)劃一張矢量圖，成為各區(qū)空間發(fā)展指南和各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。實(shí)施治理中，形成“規(guī)則管控”加“動(dòng)態(tài)維護(hù)”相互配合的空間治理新模式。配套分區(qū)規(guī)劃實(shí)施管理辦法，建立兩線(xiàn)三區(qū)管理辦法、戰(zhàn)略留白管理辦法、規(guī)劃用途分區(qū)管制規(guī)則、差異圖斑管制規(guī)則等一系列動(dòng)態(tài)管控規(guī)則，加強(qiáng)建設(shè)空間與非建設(shè)空間各要素從系統(tǒng)優(yōu)化到質(zhì)量提升的過(guò)程引導(dǎo)導(dǎo)則。監(jiān)督保障上，構(gòu)建內(nèi)在統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的空間治理框架，通過(guò)對(duì)分區(qū)規(guī)劃一張圖的矢量管理，推動(dòng)北京市空間規(guī)劃從規(guī)劃管理向空間治理、從目標(biāo)藍(lán)圖向矢量數(shù)據(jù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃階段：以空間融合倒逼城鄉(xiāng)融合綠色發(fā)展

分區(qū)規(guī)劃之后，北京在鄉(xiāng)村地區(qū)編制了120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，最大特點(diǎn)是全域全要素規(guī)劃，重點(diǎn)是筑牢生態(tài)本底，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，以鎮(zhèn)域?yàn)榛締卧溄映鞘信c鄉(xiāng)村，有效促進(jìn)空間融合、促進(jìn)綠色發(fā)展、支撐鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制上，采取“基礎(chǔ)底盤(pán)”加“分區(qū)準(zhǔn)入”的思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃通過(guò)明確發(fā)展定位、框定安全底線(xiàn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、統(tǒng)籌規(guī)模總量，筑牢鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的空間基礎(chǔ)底盤(pán)。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)劃分為建設(shè)片區(qū)、生態(tài)片區(qū)、農(nóng)業(yè)片區(qū)、休閑游憩片區(qū)四類(lèi)，通過(guò)“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管理要求，明確各片區(qū)的正負(fù)面清單和約束性指標(biāo)。實(shí)施管理中，采取“綜合整治”加“動(dòng)態(tài)深化”方式。鼓勵(lì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元實(shí)施全域土地綜合整治，統(tǒng)籌自然、歷史、鄉(xiāng)土文化和農(nóng)耕景觀資源，通過(guò)各類(lèi)土地資源整理，引導(dǎo)耕地系統(tǒng)連片保護(hù)、各類(lèi)建設(shè)用地高效集約利用，整體優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局。對(duì)于空間區(qū)位有特殊需求、確需在村莊建設(shè)邊界外選址的點(diǎn)狀配套設(shè)施、零星文化旅游設(shè)施等，使用規(guī)劃預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)，通過(guò)動(dòng)態(tài)深化方式予以保障。監(jiān)督保障上，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，應(yīng)用信息化手段對(duì)土地集約高效、空間品質(zhì)提升、綠色生態(tài)宜居等開(kāi)展定期體檢評(píng)估，提高鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)智化治理水平。

1.4 詳細(xì)規(guī)劃階段：以空間協(xié)同促進(jìn)功能完善品質(zhì)提升高質(zhì)量發(fā)展

落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革要求，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用，目前北京正在組織街區(qū)控規(guī)，最大的特點(diǎn)是時(shí)空統(tǒng)籌、剛彈結(jié)合、編管一體，目的是通過(guò)推動(dòng)控規(guī)方法變革和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃精準(zhǔn)實(shí)施、空間持續(xù)優(yōu)化、城市高效運(yùn)行，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供高效的空間布局支撐保障。街區(qū)控規(guī)編制上，采取“圖則管理”加“導(dǎo)則管理”的規(guī)劃表達(dá)方式。規(guī)劃圖則負(fù)責(zé)空間維度的剛性傳導(dǎo)，規(guī)劃導(dǎo)則負(fù)責(zé)時(shí)間維度的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)。在將全市集中建設(shè)區(qū)細(xì)分成1379個(gè)規(guī)劃街區(qū)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃將總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)和底線(xiàn)約束要求從市、區(qū)進(jìn)一步傳導(dǎo)到每一個(gè)街道、社區(qū)，并分圈層、分類(lèi)型明確引導(dǎo)方向，分析增量街區(qū)和存量街區(qū)不同特點(diǎn)形成差異化的方法引導(dǎo)，形成一個(gè)街區(qū)、一套指引、一本規(guī)劃，成為編制規(guī)劃綜合實(shí)施方案、開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可、進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)。實(shí)施管理中，探索“按需深化”加“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”的全周期空間管理新模式。“按需深化”使原有的“反復(fù)調(diào)整規(guī)劃”進(jìn)階為“不斷推進(jìn)規(guī)劃”，做到規(guī)劃編制時(shí)序上前后連貫。“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”在動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中促進(jìn)空間資源的統(tǒng)籌平衡、集約利用、高效配置、合理投放。同時(shí)，促進(jìn)規(guī)劃事權(quán)下放，讓各區(qū)政府在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、環(huán)境保護(hù)、文化傳承、社會(huì)和諧等方面的空間需求，并通過(guò)用地功能混合、建筑規(guī)模流量管理、建設(shè)用地動(dòng)態(tài)留白等配套制度強(qiáng)化各區(qū)之間的統(tǒng)一管理。監(jiān)督保障上，依托國(guó)土空間信息系統(tǒng)建立即時(shí)性的預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)，以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，對(duì)市區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)預(yù)警；建立規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目生成機(jī)制，使發(fā)展規(guī)劃中重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序與空間資源配置、土地供應(yīng)計(jì)劃和資金投放安排相協(xié)同。最終，通過(guò)目標(biāo)管理、指標(biāo)管理、任務(wù)管理、空間管理、政策管理、項(xiàng)目策劃生成等多種管理方式協(xié)同發(fā)力，確保總規(guī)一張藍(lán)圖繪到底。

1.5 小結(jié)

從體系上，北京已經(jīng)逐步形成了一套從總規(guī)到分區(qū)再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的逐層傳導(dǎo)、逐級(jí)深化的全域國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系，在每一個(gè)規(guī)劃層級(jí)都探索構(gòu)建了從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批到規(guī)劃實(shí)施，再到監(jiān)督保障的全周期閉環(huán)空間治理模式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)規(guī)劃向全域全要素、全過(guò)程全周期的轉(zhuǎn)變跨越。

從制度上，北京已經(jīng)系統(tǒng)構(gòu)建與每一級(jí)規(guī)劃管理事權(quán)相適應(yīng)的“五個(gè)一”的制度框架，即由一個(gè)規(guī)劃、一個(gè)管理辦法、一套規(guī)則政策、“一張圖”系統(tǒng)、一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)同平臺(tái)構(gòu)成的整體運(yùn)行架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從單一規(guī)劃向完整制度設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)化升級(jí)。

從管理上，北京已經(jīng)形成了一級(jí)政府、一本規(guī)劃的規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)管理體系，構(gòu)建了從“市”到“區(qū)”再到“街鎮(zhèn)”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，將空間規(guī)劃有效融入到了城市治理體系之中，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)規(guī)劃從技術(shù)文件向公共政策和完整制度設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)型躍升。

從方法上，北京這一輪國(guó)土空間規(guī)劃改革堅(jiān)持統(tǒng)籌安全與發(fā)展，在空間維度強(qiáng)化傳導(dǎo)總體規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)和剛性底線(xiàn)約束基礎(chǔ)上，在時(shí)間維度上側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)和動(dòng)態(tài)適應(yīng)，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明背景下以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型之后，現(xiàn)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制改革背景下空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃協(xié)同推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

2 深化城鎮(zhèn)地區(qū)詳規(guī)改革 服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展

北京市域面積約16410平方公里，其中城鎮(zhèn)地區(qū)約3562.5平方公里，占市域總面積約20%，共劃分1371個(gè)街區(qū)，是建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的重點(diǎn)地區(qū)，是首都功能疏解與承接的主要區(qū)域，是產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)新策源的關(guān)鍵陣地。

本輪控規(guī)改革的總體思路是：改變以往控規(guī)直接深入到地塊指標(biāo)靜態(tài)管理的工作思路，以規(guī)劃街區(qū)為基本單元按需編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，在空間維度上，注重自上而下剛性傳導(dǎo)，夯實(shí)安全空間本底；在時(shí)間維度上，強(qiáng)化自下而上彈性適應(yīng)，持續(xù)精準(zhǔn)對(duì)接發(fā)展需求。以街區(qū)控規(guī)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)籌實(shí)施謀劃，在更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、推動(dòng)重點(diǎn)功能區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施落地的同時(shí)，通過(guò)不斷完善城市功能、優(yōu)化用地布局、加強(qiáng)系統(tǒng)支撐、提升空間品質(zhì)、重塑空間價(jià)值，持續(xù)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展釋放新空間、新動(dòng)能、新優(yōu)勢(shì)。

圖3 北京控規(guī)改革的邏輯方法

2.1 以街區(qū)為單元編制規(guī)劃

轉(zhuǎn)變以往控規(guī)深入到地塊指標(biāo)靜態(tài)管理的工作思路，從城市的整體性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性出發(fā)，以規(guī)劃街區(qū)為單元統(tǒng)籌編制規(guī)劃，將街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃所確定的管控要求作為維持城市運(yùn)行管理的“空間基底”。一方面，突出時(shí)空統(tǒng)籌，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)控規(guī)分為街區(qū)指引、街區(qū)控規(guī)和規(guī)劃綜合實(shí)施方案三個(gè)階段，將原有一次性空間折疊的控規(guī)改為按需分層編制，先到街區(qū)深度，再根據(jù)實(shí)施需要編制規(guī)劃綜合實(shí)施方案深化到地塊深度。另一方面，注重剛彈結(jié)合，在街區(qū)控規(guī)的編制中，區(qū)分“剛性管控”與“引導(dǎo)完善”內(nèi)容，采用總量管控和流量管理方式，明確人口規(guī)模、用地規(guī)模、建筑規(guī)模總量和保障民生的三大設(shè)施規(guī)模下限，通過(guò)街區(qū)的主導(dǎo)功能、基準(zhǔn)高度、基準(zhǔn)強(qiáng)度進(jìn)行管控，為后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施預(yù)留充足彈性。

2.2 持續(xù)疊加專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需求

以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，將街區(qū)控規(guī)作為開(kāi)放融合、多規(guī)統(tǒng)籌的平臺(tái)，結(jié)合實(shí)際需要持續(xù)疊加各級(jí)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的空間發(fā)展需求，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、城市更新方案等持續(xù)疊加，動(dòng)態(tài)深化街區(qū)控規(guī)成果，持續(xù)提高空間規(guī)劃對(duì)時(shí)間變化的適應(yīng)能力。街區(qū)控規(guī)動(dòng)態(tài)深化過(guò)程中，加強(qiáng)區(qū)域?qū)用娴母窬謨?yōu)化、系統(tǒng)重塑，強(qiáng)化街區(qū)層面的結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能完善，注重項(xiàng)目層面的空間品質(zhì)提升、資源資產(chǎn)增值，不斷優(yōu)化“規(guī)劃街區(qū)”對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展的空間基底保障支撐作用。

2.3 謀劃策劃生成項(xiàng)目

踐行“城市是有機(jī)生命體”理念，以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，從城市的整體性和結(jié)構(gòu)性出發(fā)，在規(guī)劃街區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、軌道交通、公共服務(wù)、居住等各類(lèi)功能重點(diǎn)項(xiàng)目的謀劃策劃和空間落地，并銜接納入到行動(dòng)計(jì)劃或年度重點(diǎn)任務(wù)中，以高質(zhì)量供給適應(yīng)需求、引領(lǐng)需求、創(chuàng)造需求 。以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，通過(guò)項(xiàng)目持續(xù)滾動(dòng)實(shí)施，持續(xù)完善城市功能、優(yōu)化用地布局、加強(qiáng)系統(tǒng)支撐、提升空間品質(zhì)、重塑空間價(jià)值，通過(guò)空間、時(shí)間、權(quán)益、利益的多維度統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)從“好房子”到“好街區(qū)”，再到“好城區(qū)”的躍升。

2.4 加強(qiáng)政策和機(jī)制保障

通過(guò)政策融合，打通項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，充分發(fā)揮規(guī)劃土地融合的優(yōu)勢(shì)，形成“規(guī)劃+規(guī)則”的合力，將規(guī)劃由傳統(tǒng)的“編制技術(shù)文件”轉(zhuǎn)換為“公共政策工具”。通過(guò)建立詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)業(yè)務(wù)體系建設(shè)的深度融合，推動(dòng)從總規(guī)到實(shí)施的全鏈條、全周期數(shù)字化管理，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”評(píng)估監(jiān)督的兜底性作用，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況開(kāi)展跟蹤監(jiān)測(cè)。通過(guò)搭建多元協(xié)商平臺(tái)，統(tǒng)籌發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主體作用和政府、市場(chǎng)和多元主體之間的協(xié)同效應(yīng)，用好專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和數(shù)字智能工具，推動(dòng)社會(huì)治理由單向治理向多元主體、協(xié)商共治轉(zhuǎn)變。

3 推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃改革 助力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興

北京市域面積約16410平方公里，其中鄉(xiāng)村地區(qū)約1.3萬(wàn)平方公里，占市域面積約80%，共有120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2500余個(gè)村，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的主陣地，是守護(hù)首都生態(tài)安全的重要屏障，是承接中心城區(qū)適宜功能的重要腹地，也是彰顯首都?xì)v史文脈的重要窗口。

鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃改革的總體思路是：主動(dòng)融入更大發(fā)展格局，發(fā)揮村莊在城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)體系中的節(jié)點(diǎn)作用；加強(qiáng)時(shí)空統(tǒng)籌，在空間維度上筑牢空間規(guī)劃基礎(chǔ)底盤(pán)，在時(shí)間維度上動(dòng)態(tài)深化優(yōu)化，依托鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源形成城鄉(xiāng)融合的高品質(zhì)空間。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，以規(guī)劃引導(dǎo)、政策保障、多方協(xié)同助力，推動(dòng)首都鄉(xiāng)村全面振興。

圖4北京鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃改革思路

3.1 主動(dòng)融入?yún)^(qū)域網(wǎng)絡(luò)體系

將村莊發(fā)展放在區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展總體格局中，統(tǒng)籌考慮主動(dòng)適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展演變的大規(guī)律，合理優(yōu)化鎮(zhèn)村布局體系，完善城鄉(xiāng)一體、開(kāi)放暢通的通道網(wǎng)絡(luò)體系，形成互聯(lián)互通、開(kāi)放通達(dá)的國(guó)土空間格局，塑造區(qū)域發(fā)展整體優(yōu)勢(shì)。一方面，將村莊發(fā)展鏈接到區(qū)域網(wǎng)絡(luò)體系之中，通過(guò)加強(qiáng)村莊與區(qū)域路網(wǎng)體系的鏈接，使村莊更好融入到大的區(qū)域發(fā)展格局，成為能夠鏈接和承載“人流、物流、技術(shù)流、信息流、資金流”的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，在區(qū)域網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)中找準(zhǔn)自身定位、放大自身優(yōu)勢(shì)，更好促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。另一方面，將村莊發(fā)展融入到多中心、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)體系中整體考慮，順應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)人口、資源的流動(dòng)趨勢(shì)，精準(zhǔn)引導(dǎo)空間資源向重點(diǎn)發(fā)展村莊精準(zhǔn)投放，統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，實(shí)現(xiàn)資源要素供給與人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高效協(xié)同。

3.2 筑牢鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的空間基礎(chǔ)底盤(pán)

采取村莊規(guī)劃與上位鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估套合的方式，將上位規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)、底線(xiàn)管控、功能布局等方面的要求傳導(dǎo)落實(shí)到村莊規(guī)劃，深化優(yōu)化村莊建設(shè)邊界，確保村莊建設(shè)邊界符合“三區(qū)三線(xiàn)”、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控線(xiàn)、歷史文化保護(hù)線(xiàn)等底線(xiàn)管控要求。采取動(dòng)態(tài)深化優(yōu)化的方式，立足村莊資源稟賦優(yōu)勢(shì)、突出村莊地域特色，順應(yīng)村莊發(fā)展需要，響應(yīng)農(nóng)民實(shí)際需求，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，統(tǒng)籌土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等要求，持續(xù)優(yōu)化完善農(nóng)民住房、農(nóng)村生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施和公益事業(yè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等用地布局。采取疊加深化的方式，進(jìn)一步統(tǒng)籌制定村莊風(fēng)貌特色、安全韌性、公共服務(wù)設(shè)施和交通市政基礎(chǔ)設(shè)施等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)研究，提煉形成“通則式”規(guī)劃管理規(guī)定，重點(diǎn)加強(qiáng)功能完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、系統(tǒng)重塑、特色彰顯、品質(zhì)提升等方面的規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌運(yùn)用“村莊規(guī)劃”和“通則管理”兩種方式，對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化完善和整體提升。

3.3 發(fā)揮農(nóng)民主體作用，根據(jù)農(nóng)民需求深化優(yōu)化規(guī)劃

在尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則下，根據(jù)村民需求持續(xù)完善生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局和各類(lèi)設(shè)施安排，滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化新需求。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)揮農(nóng)民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)民需求和鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際需要，在滿(mǎn)足農(nóng)民需求的過(guò)程中動(dòng)態(tài)深化優(yōu)化規(guī)劃，精準(zhǔn)優(yōu)化資源配置，真正實(shí)現(xiàn)“把廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的向往化為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力”。

3.4 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、政策保障、多方協(xié)同共同助力

一是加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)的拉動(dòng)力。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、特色塑造、價(jià)值提升等四個(gè)重點(diǎn)方向的實(shí)施引導(dǎo)，通過(guò)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，讓鄉(xiāng)村發(fā)展更有動(dòng)力更有活力；通過(guò)因地制宜優(yōu)化鄉(xiāng)村空間，讓鄉(xiāng)村生活更加宜居更加和美；通過(guò)挖掘鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)價(jià)值，讓鄉(xiāng)村空間更有品質(zhì)更有特色；通過(guò)強(qiáng)化鄉(xiāng)村資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，讓鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)持續(xù)保值持續(xù)增值。

二是加強(qiáng)政策保障的推動(dòng)力。綜合運(yùn)用全域土地綜合整治、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、點(diǎn)狀配套設(shè)施等各項(xiàng)政策，有力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村發(fā)展各類(lèi)項(xiàng)目落地；同時(shí)及時(shí)動(dòng)態(tài)響應(yīng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要，創(chuàng)新各類(lèi)規(guī)劃實(shí)施政策，突破政策卡點(diǎn)、堵點(diǎn)，加強(qiáng)時(shí)間維度的精準(zhǔn)施策，提高各項(xiàng)政策的保障效能。

三是加強(qiáng)多方協(xié)同助力。一方面，加強(qiáng)人才技術(shù)賦能。實(shí)施“京韻鄉(xiāng)村共創(chuàng)計(jì)劃”，發(fā)揮首都人才優(yōu)勢(shì)，暢通資源鏈接和需求對(duì)接渠道，為有志于鄉(xiāng)村振興的人才團(tuán)隊(duì)與村莊發(fā)展需求搭建雙向奔赴、共創(chuàng)和美鄉(xiāng)村的平臺(tái)，發(fā)揮好責(zé)任規(guī)劃師、建筑師、估價(jià)師、園藝師、農(nóng)業(yè)技師等多師協(xié)同作用，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興提供在地化陪伴式的技術(shù)支持和賦能。另一方面，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同。加強(qiáng)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同配合，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、社會(huì)參與的協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃、土地、財(cái)政、金融、稅收等各方面的政策、資金和實(shí)施保障機(jī)制，形成多方共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的合力。

4 總    結(jié)

按照中央城市工作會(huì)議指明的新時(shí)代城市發(fā)展的方向，北京轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升、價(jià)值重塑系列舉措，提高城市發(fā)展質(zhì)量；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過(guò)減量集約、綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)內(nèi)涵式集約發(fā)展；轉(zhuǎn)變發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)培育創(chuàng)新生態(tài)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、塑造多元場(chǎng)景，提高城市綜合發(fā)展能級(jí)；轉(zhuǎn)變工作重心，通過(guò)事權(quán)下放、融入治理，推動(dòng)實(shí)施有序、治理增效；轉(zhuǎn)變工作方法，通過(guò)時(shí)空統(tǒng)籌、適應(yīng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與發(fā)展規(guī)劃協(xié)同匯合、統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，不斷探索超大城市現(xiàn)代化發(fā)展的新路子。下一步，落實(shí)《黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，北京將繼續(xù)完善適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的政策制度，不斷改革創(chuàng)新、探索實(shí)踐， 更好實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的價(jià)值與作為！

*根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告整理，已經(jīng)專(zhuān)家審閱。整理人：孫麗娜