導讀

8月30日，2025中國城市規劃年會全體大會在沈陽成功召開。中國城市規劃學會副理事長、江蘇省政協副主席、研究員級高級規劃師周嵐以《用規劃的作為，貫徹落實中央城市工作會議精神——以江蘇空間規劃實踐為例》為題作大會報告。她分享了省域、城市和地區三個空間尺度的規劃案例，生動展現了如何通過規劃行動將中央城市工作會議精神轉化為具體成果，彰顯規劃的價值和作為。

周  嵐  中國城市規劃學會副理事長，江蘇省政協副主席，研究員級高級規劃師

一、省域案例-江蘇省城鄉特色空間規劃

1.編制背景

2015年中央城市工作會議召開后，我們反復學習總書記關于城市工作“一個尊重、五個統籌”的重要論述，總書記在講話中多次提出對彰顯文化特色的明確要求，因此在配合省委省政府辦公廳制定江蘇實施意見的同時，我們決定圍繞地域文化特色彰顯系統開展工作，旨在將中央城市工作會議精神、以及總書記為江蘇擘畫的“經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高”宏偉藍圖，通過規劃建設推動在江蘇大地上得到落實。

圍繞城市特色，2011-2012年江蘇已組織完成了所有設區市的城市空間特色體系規劃工作。在此基礎上，我們推動雙向發力，向上拓展至區域層面，向下延伸到小城鎮。2016年，聯合段進院士編制并印發了《江蘇省小城鎮空間特色塑造指引》。在該指引的基礎上，深化發展形成了中國城市規劃學會首部規劃團體標準——《小城鎮空間特色塑造指南》。

圍繞區域空間特色彰顯塑造，組織編制了江蘇省城鄉空間特色規劃。2016年，時任省委書記李強同志在各地調研后指出：“要積極謀劃省域發展新空間、區域發展新思路，要突出特色化發展導向，通過加強生態保育，繼承和發揚優秀地域文化，著力塑造當代江蘇地域特色，帶動區域經濟社會文化生態的協同發展”。由于省域尺度的空間規劃沒有先例可循，經過多方研討，最后規劃從空間特色認知、空間特色體系構建和近期行動指引三方面展開。

2.江蘇空間特色認知研究

從自然本底來看，江蘇最典型的空間特征是平原沃土。江蘇是中國地勢最低平的省份，特點是一山二水七分田；它也是中國水域占比最高的省份，因此被稱為魚米之鄉。此外，丘陵鑲嵌、季相分明，動物多樣、植被豐富，都是江蘇重要的自然特征。綜合這些要素，我們把江蘇的自然區劃歸納為七色風土，包括太湖水網平原、寧鎮揚丘陵崗地、長江沖積平原、蘇北濱海平原、里下河低洼平原、淮宿黃泛平原、徐海丘陵平原。

從文化特征來看，江蘇的歷史積淀非常深厚。位于南北交匯、文化交融之地，兼具南秀北雄、多元融合的特點。歷史文化的交融，在江蘇匯聚形成5個亞文化分區，概括為蘇錫常環太湖文化圈-秀美靈動江南地，寧鎮沿江文化圈-江山錦繡帝王州，蘇中運河文化圈-繁華古樸淮揚城，蘇魯黃河文化圈-漢韻楚風兩漢地，沿海文化圈-多元包容江海風。

從城鄉發展格局來看，2015年，經國務院同意的《江蘇省城鎮體系規劃（2015-2030年）》明確了“緊湊城鎮、開敞區域”的空間戰略，通過疏密有致的城鎮布局，引導形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的城鄉空間格局。

通過對江蘇空間特色的多維度分析，我們認識到，“江蘇特色”不是一個抽象的均質概念，而是有著豐富多元的表達，因此不能用一種秩序、一種規范來引導和管控，需要綜合考量自然地理特征、亞文化分區以及城鎮化發展格局，通過更加精準的分區塑造指引，使得江蘇空間特色的表達更加豐富、多元、立體，同時兼顧傳統根基和未來發展。

3.省域空間特色體系構建

綜合研究自然特征、歷史文化和未來發展格局，規劃形成8個省域空間特色風貌分區。根據不同的特色區劃，規劃提出了跨市域的分區特色塑造指引。

同時規劃構建了省域重點特色空間體系，以把最能代表江蘇特色的重點空間找出來、亮出來、組織串聯起來，引導形成體系化的空間結構, 讓人們更好地認知江蘇、體驗江蘇、熱愛江蘇。規劃運用大數據分析方法，全面梳理省域自然地景、城鄉聚落、遺址遺跡、人文活動、傳統經典產業等各種類型的重要特色資源，逐一分析其空間分布、以及綜合疊加后的空間特征和集聚程度，并分析研究公眾對江蘇典型特色的社會認知，在此基礎上提煉形成了“8條重要特色廊道”+“12個重點特色片區”的重點特色空間體系，對重點特色廊道、重點特色片區分別提出了管控引導的規劃要求。

4.近期建設行動指引

在省域空間特色體系的框架中，規劃強調當下的行動和塑造，優選了具有較高資源集中度、要素復合度和景觀可塑性強的48個地區，推動通過自上而下的引導和自下而上的培育，形成展現新時代文化自信的“新江蘇48景”。

5.小結

《江蘇省城鄉空間特色規劃》積極探索了省域空間特色塑造的系統策略，以省域空間規劃的抓手，推動新時代文化特色的區域協同、城鄉融合塑造，把好山好水好風光融入城市，把總書記建設“強富美高”新江蘇的要求落實到江蘇大地上。規劃通過網絡發布了征求意見稿，上萬的鄉賢和網民參加了討論。公眾的意見，一方面幫助完善了規劃的內容；另一方面，公眾通過參與規劃討論，增加了對江蘇地域文化特色的系統認知，也助推了特色塑造的社會共識達成。

規劃的很多內容在隨后制定出臺的《江蘇省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《江蘇省大運河國家文化公園建設保護規劃》《江蘇沿海地區發展規劃》以及《江蘇省國土空間規劃（2021—2035年）》中得到很好體現。規劃在專業方面也獲得了認同，獲得2017年全國優秀城鄉規劃設計獎一等獎，以及國際城市與區域規劃師學會“規劃卓越獎”。

二、城市案例-蘇州城市規劃四十年

2023年7月，總書記在蘇州考察時，肯定蘇州“在傳統與現代的結合上做得很好，不僅有歷史文化傳承，而且有高科技創新和高質量發展，代表未來的發展方向”。蘇州難能可貴的是古城保護得很好，經濟發展得也很好，是目前中國經濟前十強中唯一的地級市。需要強調的是：蘇州今天的成績不是天上掉下來的，而是努力拼搏得來的，其中規劃的前瞻和堅持起到了很重要的作用。

1.1986版蘇州城市總體規劃及實施

二十世紀八十年代初，面積14平方公里的蘇州古城內居住著40萬居民，人口密度很高，居住擁擠，許多傳統院落變成了“七十二家房客”式的大雜院，居民生活、生產與古城保護的矛盾尖銳。正是在這樣的背景下，時任全國政協常委吳亮平和省人大常委會副主任匡亞明經過調研，撰寫了一份對蘇州古城保護至關重要的報告，指出“蘇州對自身城市性質的認識和把握不夠準確，環境污染嚴重、城建欠賬突出、園林古跡損毀嚴重”。他們的報告發表在《文匯報》上，同時向中央匯報，得到了鄧小平等中央領導的高度重視。隨后，省委向中央報送了“保護蘇州古城風貌和今后建設方針的報告”。

中央和省委指示后，蘇州市組織了城市總體規劃的修改。1981年蘇州曾有一稿經市人大批準的方案。根據中央和省的要求，1984年做了修改。當時，蘇州仍有部分同志不贊成全面保護古城風貌。他們認為，保護古城是保護落后，主張“點、線、面重點保護”即可。雖有過程插曲，但最終在蘇州建城2500年之際，1986年國務院批準的總體規劃確立了“全面保護古城風貌，重點建設現代化新區”的戰略。

這個戰略，從保護的角度，規劃建設新區疏解了古城增長的壓力，使得全面保護古城成為可能，蘇州由此開始探索完整歷史城區尺度的保護與傳承；從發展的角度，跳出古城規劃建設新區，也為城市發展開拓了新空間。在規劃引領下，蘇州于1990年啟動新區建設。蘇州新區的建設，促進了外向型經濟發展，推動了“蘇南模式”的升級，兩年后就成為首批國家高新區，現在是具有全國影響力的產業科技創新高地。網友評論說：蘇州實現了當年在北京未能實現的“梁陳方案”，實現了保護和發展的雙贏。

1986版蘇州總體規劃奠定了堅持至今的古城保護格局，明確了古城建筑高度控制原則——都在24米以下。這個高度是根據古城內最高的歷史建筑，如北寺塔、雙塔、玄妙觀三清殿屋頂等，通過視線分析得出的。依據規劃，隨后還開展了古城容量研究，提出合理人口規模在26萬人左右。2020年蘇州古城的人口為25.2萬人。

2.1996版蘇州城市總體規劃及實施

1994年，蘇州工業園區成立。作為中國和新加坡的合作項目，除了建立完善合作框架，非常重要的是制定規劃。隨后工業園區在規劃的引領下，快速建設發展，對蘇州的發展帶來了深遠的影響。工業園區的建設，改變了城市的空間結構，如何處理保護和進一步發展的關系？1996年總體規劃給出的回答是“一體兩翼、四角山水”。一體兩翼、東園西區，為發展提供了新空間，較好地支撐了外向型經濟的快速發展以及快速工業化、城鎮化進程；四角山水，則弘揚了中國“山水人文、詩意棲居”的營城智慧。吳良鏞先生為蘇州勾畫的“四角山水”、九宮格布局，妥善處理了大尺度蘇州的城市和山水關系，保護了江南水鄉基底和歷史文化資源，奠定了今天蘇州“多中心、組團式、網絡化”的山水園林城市格局。

圍繞城市規劃的深化和實施，一是組織系統編制了古城54個街坊的控制性詳細規劃，將總體規劃的要求深化、細化落實到各個街坊、地塊，該規劃獲得了全國優秀規劃設計一等獎和國家設計銀獎。二是通過干將路改造工程建立了規劃咨詢委員會制度。干將路是古城的東西向中軸，隨著古城兩側東園西區格局的形成，蘇州計劃推進干將路改造。如何在改善交通的同時減少對保護的影響，蘇州缺乏經驗，因此邀請國內、省內一批規劃大家，就項目決策聽取意見。當時周部長寫下了“古城無價寶、古畫難添描，不得已改造，力求保風貌”。在干將路實施過程中，蘇州還聘請齊康、阮儀三和徐循初先生分別擔任街景設計、歷史保護和交通規劃的顧問。隨后，在重要項目的實施前和過程中聽取專家意見，逐漸形成了制度，1998年蘇州正式成立了規劃咨詢委員會。

2000年后，第28屆世界遺產大會在蘇州的籌備和召開，推動了蘇州歷史保護與國際理念的接軌，也推動了歷史街區的保護整治。2003年《蘇州古城平江歷史文化街區保護與整治規劃》明確了“原真性、整體性、可讀性、可持續性”的原則，據此蘇州認真實施保護和整治行動，該項目于2005年獲得聯合國教科文組織亞太地區遺產保護獎。另一個重要事件是貝聿銘大師為家鄉設計蘇州博物館。由于選址臨近拙政園和太平天國忠王府，當時有專家質疑選址和方案，貝先生反復思考、親自寫下：如何使建筑與古城風貌協調？如何將21世紀的建筑與兩千五百年的文明結合？不僅事關蘇州，且對中國建筑發展有現實意義。希望蘇州博物館能走一條真正的中、蘇、新之路。

3.新時代以來的蘇州保護和更新實踐

進入新時代以來，蘇州的歷史保護工作更加系統化。為更好保護古城區，2012年蘇州調整了行政區劃，將古城原分治的滄浪、平江、金閶三區，合并為姑蘇區，并設立國家歷史文化名城保護區管委會，與姑蘇區實行“區政合一”管理體制。2013年編制的《蘇州歷史文化名城保護規劃(2013-2030)》，構建了分層次、分年代、分系列保護體系，推動歷史文化保護走向全市域、更加全面系統。今天的蘇州，擁有15個中國歷史文化名鎮，全國最多，也是江南水鄉古鎮聯合申遺的牽頭城市。

2018年起，蘇州施行《國家歷史文化名城保護條例》《古城墻保護條例》，推動歷史文化名城保護的法制化。在歷史城區格局保護方面，南宋平江府圖碑完好保存了中國最早的街巷制城市格局，清晰表達了蘇州古城“水陸并行、河街相鄰”的雙棋盤格局。但遺憾的是部分河道在歷史進程中被填埋，中張家巷河是古城首個復現的水街，2020年消失近半個世紀的中張家巷河再現了“人家盡枕河”的特色魅力；在歷史建筑保護方面，2021年蘇州出臺歷史建筑保護利用管理辦法，對歷史建筑的普查認定、維護修繕、利用引導和獎勵補助作出明確規定。潘祖蔭故居活化利用項目獲2023年聯合國教科文組織亞太地區遺產保護獎；在傳統園林保護傳承方面，蘇州積極推動傳統園林的系統修繕和當代利用，“天堂蘇州·園林之城”項目獲2018年聯合國人居署“亞洲都市景觀獎”，可園保護修復項目獲2019年聯合國教科文組織亞太地區遺產保護獎。

近年來，蘇州積極推動將歷史保護融入城市更新行動，推動活態保護、創新發展，并在城市更新實踐中，因地制宜引入疊山理水等方法，推動香山幫等傳統營造技藝在當代的傳承創新，讓市民和游客可以在公共空間中體驗蘇式美學的詩意棲居。在古城保護和更新豐富實踐基礎上，最近又以年輕人喜愛的Citywalk等方式，將最適宜漫步的歷史街巷串聯成網，形成深度感知和體驗古城特色的文化網絡。

4.小結

由1986年蘇州城市總體規劃開啟的持續40年的保護歷程和實踐成效，得到了總書記的高度肯定。總書記說：“到處都是古跡、名勝、文化，生活在這里很有福氣”。蘇州的工作也獲得了國際認同，2014年獲得李光耀城市獎，“蘇州市因其已被實證的合理規劃原則和良好的城市管理獲獎，它克服了快速工業化和城市化進程中的諸多挑戰，通過幾個階段的轉型獲得了持續繁榮的經濟，并保存了其著名的文化和歷史遺產”。  2018年，蘇州又獲世界遺產城市聯盟組織授予的“世界遺產典范城市”稱號。

這么多年來，蘇州一直花大力氣保護，是否影響了其發展？從一系列的數據中，我們可以看到蘇州歷史保護與經濟繁榮、綜合發展的“美美與共”。1985年，蘇州的GDP在全國排第11，到2024年已上升到全國第6；蘇州上繳中央稅收列全國第5，進出口總額列全國第4，科創板上市企業列全國第3，規上工業總產值列全國第2，居民人均期望壽命列全國第1（2024年達到85.21歲）。

蘇州有今天，跟40年前的規劃前瞻有很大的關系。它得益于規劃原則的堅持，也得益于與時俱進的發展優化。典型的如蘇州工業園區，在堅持一張藍圖繪到底的同時，一直持續跟蹤、動態評估規劃的實施情況，并根據不同歷史階段的發展需要，與時俱進地優化完善。這有力地支撐了其持續多年的高質量發展，助推實現了在國家級經開區綜合考評中位列第一。

2023年，總書記在十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時說，“上有天堂下有蘇杭，蘇杭都是在經濟發展上走在前列的城市。文化很發達的地方，經濟照樣走在前面。可以研究一下這里面的人文經濟學”。蘇州的案例，很好地詮釋了總書記的話：“我多次說過，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”

三、地區案例-南京小西湖更新規劃設計

2025年中央城市工作會議作出了“兩個轉向”的重大判斷，在存量提質增效為主的階段，城市更新行動的重要性更加凸顯。南京小西湖地區項目，是典型的老城區有機更新實踐，也是南京市結合實際，對總書記在2015年城市工作會議上提出要求的貫徹落實：“人民群眾對城市宜居生活的期待很高，城市工作要把創造優良人居環境作為中心目標。

小西湖地區位于歷史積淀深厚的南京老城南，是名城保護規劃確定的歷史風貌區。但由于歷史更迭、戰爭、自然衰敗等因素的影響，更新前的小西湖地區，在老百姓眼中就是棚戶區，居民還使用馬桶，要拎煤氣包，一下雨就淹水，要求改造的群眾呼聲一直很強烈。大家都知道，衰敗的居住型歷史地段的保護復興，是最難的，前面有過多輪方案，但都實施不下去。

2015年南京市規劃局發動東南大學、南京大學、南京工業大學的城市規劃、建筑學及相關專業的研究生志愿參與小西湖規劃研究，由導師領銜指導設計。由此開啟了多角色五方參與（居民和產權人、基層治理者、實施主體、政府、技術支持單位和專家）的規劃進程。這是一個復雜的規劃研究、政策制定、規劃設計和持續實施過程，至今已經十年。

不同于自上而下的規劃簡單劃定，小西湖規劃開展了大量扎實的現狀調查、歷史研究、以及與居民的溝通互動。歷史研究揭示了小西湖的演變特征：從1930年代到2016年，街巷、地塊、建筑都變得細碎，2016年的地塊比1930年代多了近一倍。地塊和房屋的產權關系變得非常復雜，相同規劃地塊、甚至同一院落內公房、私房混雜共存。詳實的現狀和居民意愿調查，則自下而上摸清了實情、找準了問題，支持后續政策和規劃的制定有了更強的針對性。而與居民的溝通互動過程、以及規劃設計的動態調整優化，推動了越來越多居民自愿參與更新實踐。

經過自上而下和自下而上的規劃融合，小西湖地區的控規進行了調整優化。優化后的控規，顆粒度更細，建立了規劃管控和微更新實施兩級單元。微更新單元從產權、院落關系的優化整合角度出發，有獨立的保護與再生導則，可以由居民根據條件自主選擇是否參與實施。規劃同時優化了街巷格局，更加凸顯歷史地段的街巷特點和空間豐富性。

規劃的實施抓住了居住型歷史地段保護復興的五個關鍵問題。一是適應小尺度高密度環境的基礎設施建設。經過多方協調，在小西湖狹窄的歷史街巷里，成功實踐了微管廊—集成了強電、弱電、自來水、雨水、污水、消防管等。現在地區的基礎設施條件大大改善，多年的積淹水問題解決。利用微型管廊，同步完善了區內消防控制系統，完善了適合小型消防車的通道，居民的安全感大大提升。二是尊重老百姓意愿的多元化住房改善路徑。以微更新單元征求群眾意愿，充分尊重老百姓“遷”或“留”的意愿。按照“公房騰退、私房收購或租賃騰遷、廠企房搬遷”的政策，探索實踐了公房平移安置、居民共建共享、私宅自主更新等多種住房改善路徑。三是共享理念下的公共空間營造和活力運營。通過歷史街巷與公共服務設施的互通共享、復合利用營造了豐富的場所環境，小西湖的公共空間來自于街邊巷角、騰退地塊內貢獻的公共空間、多元業態復合形成的私有公共空間、以及私房地塊貢獻的開放性場所4個方面。四是歷史文化資源的保護與利用。舉兩個已消失的歷史資源在當代活化利用例子。在調查測繪馬道街45號居民住宅時，發現有青石砌筑的高臺，其尺寸明顯大于普通民宅，經分析核實為明代三官堂遺址。基于歷史資源“保護+利用”原則，在遺址之上，構建了一座懸浮式的“空中樓閣”，既保護展示了歷史遺址，又可以舉行文化活動。現在“三官堂”是“花間堂·朱雀里”酒店的網紅空間，項目獲得了2023年亞建協建筑金獎。另一個例子是小西湖的重現。小西湖的源頭是快園，但在歷史進程消失了。居民在參與規劃過程中表示，小西湖沒有湖是個遺憾。根據百姓的建議，經多方論證、推動實施，現在的小西湖有了湖，當年的私家花園已變身小西湖的社區公園。五是尊重居民意愿的滾動實施和有機更新路徑。從根據居民自主選擇意愿實施的一期項目、二期項目及在建項目分布圖中，可以清晰追蹤到有機更新的軌跡。在此進程中，通過居民參與和社區營建，規劃設計方案一直在動態優化。對比2015年和2025年的地區影像圖，我們從屋頂上看不出它的太大變化，而屋頂下是仍在持續的有機更新實踐，通過持續十年的小尺度、漸進式有機更新，推動實現了居住型歷史地段的當代復興。

小結一下：小西湖地區的有機更新實踐生動詮釋了新時代以來“人民城市人民建、人民城市為人民”的發展理念以及“堅持把城市作為有機生命體系統謀劃”，因此也獲得了諸多獎項和肯定：2022年獲得聯合國教科文組織亞太遺產保護獎；2023年，小西湖片區微改造案例入選聯合國人居署、國際展覽局和上海市共同編寫的《上海手冊：21世紀城市可持續發展指南》；2025年，小西湖城市更新項目入選“城市文明建設優秀案例”。

在存量提質增效為主的階段，梳理、總結小西湖等地區的更新實踐，對于全國面上推動城市更新行動有積極的借鑒意義。值得重視的是:更新實踐背后的利益主體博弈和政策制度創新。在小西湖更新實踐中，南京市和秦淮區已經做了諸多的探索創新。但城市更新行動的深入實施，需要進一步全面深化改革。正如總書記在2025年中央城市工作會上指出的，“過去城市增量擴張時期形成的政策制度，很多已不適應形勢發展需要，要以改革的思路調整優化。”

結    語

我的介紹，以貫徹落實兩次中央城市工作會議精神為主線，介紹了江蘇宏觀、中觀、微觀三個空間尺度的規劃案例，旨在說明：在不同的空間尺度上，規劃都可以通過創新工作來彰顯價值和作為。未來規劃的新作為，當聚焦于服務“現代化人民城市建設”，推動“走出一條中國特色城市現代化新路子”。這條新路子，需要進一步全面深化改革，需要規劃工作創新，需要在座的各位踔厲奮發。

*根據現場報告整理，已經專家審閱。整理人：肖玉玲