導讀

8月30日，2025中國城市規劃年會全體大會在沈陽召開。中國城市規劃學會副理事長，中國城市規劃設計研究院院長王凱以《中國式現代化進程中的規劃作為》為題作大會報告。王凱系統回顧了中國城市規劃在現代化進程中的歷史演變與時代擔當，從支持工業化、促進經濟增長，到推動生態綠色、文化傳承、科技創新等多維度高質量發展，強調當前應以人民城市為導向，優化城市體系，推進城市更新，構建美麗、韌性、文明、智慧、宜居、創新的現代化城市。

王凱  中國城市規劃學會副理事長、中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師

一、中國式現代化的國家實踐

1.歷史視角

現代化建設始于新中國成立初期，從1956年毛主席在《論十大關系》中提出要探索中國自己的社會主義建設道路，到黨的二十大明確2035年基本實現現代化、2049年全面實現現代化，70年來我國現代化建設始終目標堅定、內涵不斷豐富、時間表日益清晰。

經濟是現代化的主引擎。改革開放以來，中國經濟飛速發展，經濟結構逐步發生改變，其中農業的比例越來越低，二產比例基本穩定，三產比例逐漸提高。工業化、市場化、全球化、雙循環循序推動中國式現代化建設，經濟發展的動力日益多元。

城市是國家現代化的重要載體。以五次中央城市工作會議為節點，城市工作的重心從保障國家工業建設、促進經濟建設，到抑制快速城鎮化亂象，再到提出未來中國式現代化的新方向、新路徑，中國城鎮化水平穩步提高，其中城市規劃的作用不可替代。

2.國際視角

現代化不僅是中國自己的實踐，也是全球各個國家的探索?；趪H多邊機構、世界銀行、聯合國等組織對現代化的解析，多維度發展是當前國際上關于現代化評價的重要標志，其中不僅涵蓋了經濟效益、產業結構、勞動生產率等方面內容，同時關注人的發展、可持續發展、注重平等、縮小差距。人居三會議上，聯合國人居署提出17項可持續發展目標，強調系統的城市解決方案對實現可持續發展目標的關鍵作用，優良的城市規劃是引領健康城鎮化、應對全球重大挑戰的重要工具。全球現代化認識維度不斷擴展。

基于歷史和國際雙重視角，現代化建設經歷了從經濟增長、功能主義到可持續發展和人本主義的探索，其中，城市和城市規劃在可持續現代化中的地位和作用隨著城鎮化的演進日益彰顯。

二、現代化進程中的規劃擔當

1949年以來，城市規劃在中國現代化進程中的作用體現在三個重要階段。

1.建國初期至改革開放前（1949-1978年）

這一階段的城市規劃主要作為國家計劃的具體落實，以推動工業化為主線，重點支持國家重工業戰略。規劃工作以“156項工程”的布局為核心，迅速推動生產力的合理分布，并服務于“三線”建設的城市和功能布局，以應對國際政治格局的重大變化，同時做好備戰備荒的準備。以包頭市1955年第一版總體規劃為例，城市規劃根據工業發展需要，配合工業區選址，采用方格+放射路網，進行合理的功能分區，同時通過防護綠化帶隔離工業區與生活區。此外，在1965年的攀枝花總體規劃中，充分體現出“分散、靠山、隱蔽”的規劃思想，建成了全國最大的露天釩鈦磁鐵礦山、最大的獨立煤礦。呼應國家工業化建設，是這一時期城市規劃的一個鮮明特征。

2.改革開放至黨的十八大（1978-2012年）

改革開放后，城市規劃工作以推動經濟建設為中心，呼應國家快速發展進程，為適應全球化、市場化發展趨勢展開了多元化實踐和理論探索。體現為以下五個方面：

（1）呼應對外開放

大力建設經濟特區、沿海開放城市、開發區等，助推我國外向型經濟發展。1980年中國設立深圳等4個經濟特區，1984年設立大連、秦皇島等14個沿海開放城市。以深圳為例，為應對市場經濟的不確定性，周干峙院士提出的多中心帶狀組團結構，呼應了改革開放初期空間發展的不確定性，以靈活的空間結構為城市的長遠發展奠定了基礎。

（2）適應市場經濟

為市場化發展要素的配置提供技術支撐。20世紀80年代的上海虹橋新區控制性詳細規劃，以及90年代的深圳法定圖則，代表了一系列以土地開發管控為核心的城市規劃。在當時以土地要素市場化為主要特征的經濟形勢下，這些經典規劃的提出為經濟要素的配置提供了切實的操作依據。

（3）融入全球化進程

關注城市間競合關系，為提升城市競爭力提供方案。2001年，中國加入世界貿易組織。如何提升中心城市的綜合競爭力、關注城市和區域的關系、促進全球化，是當時城市規劃的主要議題。2000年，廣州率先開展了總體發展概念規劃，之后在北京、上海等其他城市，戰略規劃實踐全面展開。這一時期的規劃，彌補了當時受傳統總體規劃影響帶來的空間視野局限等問題。

（4）促進區域協同發展

為國家的均衡發展和區域的高效分工提供指引。為解決區域發展不平衡問題，全國尺度的區域規劃研究逐步開展。2005年制定的全國城鎮體系規劃中，第一次以環境承載為前提，分析了全國尺度的人居條件適宜性，結合人口增長、產業變化等條件，確定了多元、多極、網絡化的城鎮空間結構，在保障國家均衡發展的同時為重點區域高效分工發展提供了空間指引。京津冀城鄉規劃、上海大都市圈規劃都是這一時期的典型實踐。

（2）推動城鄉一體化

為適應城鄉之間要素的雙向流動提供助力。90年代南海和湖州分別開展城鄉一體化規劃和縣市域總體規劃，在區域層面致力于解決城市和鄉村二元對立問題，改善城市發展和鄉村的關系。

3.黨的十八大至今（2012年至今）

隨著生態文明建設和五位一體總體布局的提出，推動規劃體制改革，促進城市高質量發展成為這一階段城市規劃的主要任務。體現為以下六個特征：

（1）推動生態綠色

通過編制國土空間規劃，劃定“三區三線”，規劃致力于推進生態生活生產空間的協同，同時探索資源節約、環境友好的發展新模式，建設人與自然的和諧相處的新空間。例如，青海省國土空間規劃嚴格按照生態優先的原則，筑牢全省的生態空間格局，優化農牧空間格局，完善城鎮空間格局。中新生態城城市總體設計較早采用了生態規劃思想，提出職住平衡與土地混合利用，開展能源系統、慢行系統整體布局。海南博鰲近零碳示范區總體設計，通過太陽能光伏、生態市政、綠色交通等措施，實現碳排放量下降97%，岸線生態化比例提升至100%。此外，以北京為代表的北方城市，也在人與自然的和諧共處方面取得了很大成績。

（2）促進文化傳承

規劃高度重視歷史文化保護，形成了全譜系、全時段的歷史文化保護格局；并以歷史街區作為文化傳承、消費升級、激發城市活力的重要載體。全國的歷史文化保護傳承體系規劃中，第一次鮮明提出歷史文化名城不是自己申報，是通過研究確定。對歷史文化的認識逐漸從單純保護，發展到保護和利用相結合。以重慶磁器口和蘇州十全街、永新古城為例，歷史街區在開展保護規劃的同時，逐漸成為文化傳承、消費升級、激發城市活力，乃至帶動縣域經濟的發展的重要載體。

（3）助力科技創新

從興建產業園區到建設創新城區，城市規劃逐步推動創新回歸都市。北京亦莊、東莞松山湖、深圳光明科學城、長寧硅巷等，都將科技創新作為城市發展的主要推動力，吸引更多的年輕人在城區里開展創新創業活動。

（4）保障安全韌性

為更好地應對氣候變化，建立從區域到城市、到街區，到設施層面的一體化安全韌性方案，是近年城市規劃工作的特征之一。例如，湖北省以流域治理為核心，進行空間資源的保護利用，全面應對氣候變化，保障城市安全系統。除此之外，許多城市的市政綜合防災規劃、海綿城市、黑臭水體的治理等等，也取得了一系列進展。

（5）落實全齡友好

規劃更加強調以人為本，側重滿足不同人群的需求，提升空間建設適配性。《全齡友好城市空間建設指引》中提出兒童友好、青年友好、老年友好，及女性在公共空間中需要特別關注和保護的指導要求，對各個年齡層人群進行精細畫像，完善全齡友好的空間使用場景。

（6）加強精細治理

規劃更加強調按照精治、共治、法治要求，實現共謀、共建、共管、共享的社會治理格局。

七十年來，城市規劃的作用經歷了一系列演變。從早期側重于生產力布局，到改革開放后服務于國家經濟增長和區域協調發展，再到黨的十八大以來聚焦內涵式發展。通過多元、多樣的實踐探索，城市規劃不斷創新，推動了現代化的高質量發展。在這一進程中，城市規劃不僅發揮了不可替代的作用，也體現了對時代需求的針對性回應和系統性的專業特征。

三、現代化人民城市的規劃作為

經過改革開放40年的快速城鎮化，當前城市迎來重大轉折時期，即“一個轉段、三個轉型”。其中“一個轉段”是指城鎮化減速，從“大規模、快速化”轉向“中低速、微增長”時代；“三個轉型”是指經濟發展動力、社會人口結構和能源轉型。2025年中央城市工作會議精神指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。會議同時提出建設現代化人民城市，需要“一個優化、六個建設”，即著力優化現代化城市體系，著力建設富有活力的創新城市，著力建設舒適便利的宜居城市，著力建設綠色低碳的美麗城市，著力建設安全可靠的韌性城市，著力建設崇德向善的文明城市，著力建設便捷高效的智慧城市。由此，從專業視角出發，轉型時代下現代化人民城市的規劃作為，應體現在國家城市體系重構和城市發展轉型兩個方面：

1.國家城市體系重構

后全球化時代，國際形勢發生了深刻變化，中國與世界經濟循環的不確定性因素顯著增加。過去40年里全球貿易自由流動時代中，中國已逐步崛起成為全球貿易重要一極，城市成為價值鏈、供應鏈“雙循環”的重要樞紐。為應對國際經濟的不確定性，各個國家以保障韌性與安全為導向，全球經貿格局呈現多點布局、區域集聚趨勢，產業鏈與供應鏈加速向近域化、友岸化轉型。

在這一宏觀背景下，我國與“一帶一路”沿線國家聯系更為密切，2013-2024年，與沿線國家貨物進出口額占總額比重由1/4提高到1/2。與此同時，為呼應雙循環的發展格局，國家經濟結構從側重國際循環進入以國內大循環為主體，對城市體系和空間、產業格局提出了新要求。在這一過程中，西部地區成為雙循環背景下國家產業鏈、供應鏈、創新鏈“備份”的重要區域，包括其所在的西安、成都、重慶等中心城市，需在城市體系規劃中給予特別關注。除此之外，隨著中國現代化的推進，國家中心城市不僅要承擔“雙循環”格局賦予的城市角色，更要擔當國際城市職能，共同構成面向中國式現代化的多元、出彩的國家城市體系。

2.城市發展轉型

城市高質量、內涵式發展應以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效。主要任務包括以下四個方面：

（1）厘清基本問題

首先，應客觀認識我國區域差異化特征，充分了解各地在多樣化的地理環境、多階段經濟發展水平，以及多類型的空間組織方式下開展城市更新面臨的特殊性和復雜性。此外，要重新認識存量時期的空間價值。相比擴張發展階段空間位置相對固定、性質相對單一、資源相對有限的情況，存量時代的空間屬性和價值越來越多元，用途越來越多樣，產權問題復雜性大大提高。

（2）創新工作流程

新時代城市更新需要更加精準適配的理論和方法創新，建立多價值導向、面向多類型空間混合使用的知識圖譜框架。首先，城市規劃需要精準查找問題，通過城市體檢評估，發現建筑、街區等在建筑結構、市政設施、公共服務等方面的缺陷，形成問題清單；其次，規劃需要精細設計空間，強化城市設計對城市更新項目實施的引導作用，實現以人為核心、以空間增值為導向的空間再利用設計方法；第三，規劃需要精心運營維護，通過建立健全適應城市更新的建設、運營、治理體制機制，實現長期可持續受益。

（3）回歸以人為本的基本價值

城市規劃需準確把握人民需求的結構性變化，重點關注四個“2億人”，包括新市民、城鎮老舊小區居民、老年人、兒童的空間需求，系統推進全齡友好城市建設。

（4）推動城市自身的健康、可持續發展

針對“物質空間”，規劃要從生態文明、創新驅動、美好生活角度進行場景預判；針對“人”，規劃工作方式要向“伴隨式、跟蹤式、總師制”轉變，建立包容性的規劃管理方式，最終實現城市的競爭力、吸引力、持久力的提升。

綜上所述，在當前轉型背景下，規劃知識譜系將發生一系列結構性變化。與此同時，隨著未來不確定性的增加，城市規劃領域將推動形成以美麗、韌性、文明、智慧、宜居、創新為主題的現代化人民城市規劃工作服務體系，并迎來更加豐富多彩的規劃業務類型和場景。

城市文明是現代文明的重要組成部分，城市的未來充滿希望和無限可能。從事城市規劃的工作者主要任務是服務于人們對美好生活向往，城市規劃工作會在新的挑戰中創造新的未來！

*根據現場報告整理，已經專家審閱。整理人：劉錦鑫