導讀

8月30日，2025中國城市規劃年會全體大會在沈陽成功召開。自然資源部國土空間規劃研究中心副主任徐小黎研究員以《全域土地綜合整治——邁向中國式現代化的空間治理與價值再生》為題作大會報告。徐小黎研究員從戰略意義、發展演進、治理內涵及未來探索四個方面系統闡述全域土地綜合整治的內涵、方法與實踐經驗。

徐小黎  自然資源部國土空間規劃研究中心副主任、研究員

全域土地綜合整治是落實鄉村振興戰略的重要平臺，是促進城鄉融合發展的核心路徑，也是中國式現代化的空間治理基石。徐小黎研究員從戰略意義、發展演進、治理內涵及未來探索四個方面系統闡述全域土地綜合整治的內涵、方法與實踐經驗。

一、全域土地綜合整治的戰略意義

黨中央國務院一直高度關注土地綜合整治工作，早在2003年，習近平同志親自謀劃、部署和推動浙江千萬工程，選擇1萬個左右行政村進行全面整治，重點在于改善農村的生產、生活和生態環境；2005年，習近平同志在嘉興調研強調，鼓勵各地借鑒土地整理政策，開展“村莊整理”。2018年，他指出“浙江省‘千村示范、萬村整治’工程起步早、方向準、成效好，不僅對全國有示范作用，在國際上也得到認可。要深入總結經驗，指導督促各地朝著既定目標持續發力，久久為功，不斷譜寫美麗中國的新篇章。”自2020年起，中央一號文件連續六年對全域土地綜合整治作出部署，體現了黨中央、國務院對鄉村振興戰略和農村現代化的持續關注。黨的二十大報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分發展之間的矛盾，尤其體現為城鄉發展不平衡、農村發展不充分。全面建設社會主義現代化國家的最艱巨、最繁重任務仍然在農村。為了應對這一矛盾，二十大提出2035年的發展目標：基本實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，并強調統籌“兩化一振興”，即新型工業化、新型城鎮化與鄉村全面振興的協同推進。這一戰略定位表明，城鄉從來都是命運共同體，農村發展是實現國家現代化的關鍵環節。

中國式現代化強調人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化、物質文明與精神文明協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化，以及走和平發展道路的現代化。這為全域土地綜合整治提出了明確的戰略任務，即：切實保障國家糧食安全和重要農產品供給，為人口規模現代化社會提供基礎支撐；增加農民收入，為縮小城鄉收入差距、推動共同富裕提供有效路徑；優化土地格局，開展鄉村環境整治，塑造 “望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的傳統和特色村落；以及開展生態修復，構建和諧生產空間、生活空間和生態空間，為人與自然和諧共生奠定堅實基礎。

從2019年至2024年，全國25個省份實施1500余項全域土地綜合整治試點，累計投入資金6700多億元，完成土地整治720多萬畝，新增耕地66多萬畝，同時減少建設用地16多萬畝，農村產業和農民收入均實現顯著提升。全域土地綜合整治不僅是落實鄉村振興戰略的重要平臺，是促進城鄉融合發展的核心路徑，也是中國式現代化的空間治理基石。

二、 全域土地綜合整治的發展演進

全域土地綜合整治經歷了從土地整理到土地綜合整治，再到全域土地綜合整治的逐步演進過程。

1.土地整理階段（1999年—2010年）

目標：主要關注耕地數量增加與耕地質量提升。

措施：通過平整土地、改善排灌系統、完善基礎設施，推動土地流轉和規模化經營。

案例：浙江湖州德清縣五四村，通過土地工程整治和基礎設施建設，實現耕地數量增加和質量提升，同時推進土地流轉，推動規模化經營，初步建立土地整治與農業增效的聯系。

2.土地綜合整治階段（2010年—2018年）

目標：整治對象從單一農用地拓展至建設用地，同時關注生態環境修復和村莊改造。

措施：拆除危舊房屋、改善基礎設施、提升生態環境，實現耕地保護與農村居住環境改善并重。

案例：浙江溫州市對口村，通過綜合整治，不僅增加耕地面積，還完成一批美麗民居建設，為無房戶提供居住保障，同時改善生態環境，實現農地整治與村莊建設的融合。

3.全域土地綜合整治階段（2018年至今）

背景：2018年鄉村振興戰略規劃發布，明確提出全域整治頂層設計要求；浙江“千萬工程”獲得聯合國“地球衛士獎”，彰顯全域土地綜合整治的基礎性和關鍵性作用。

全國推廣：2019年，自然資源部發布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，選擇356個試點縣市，并與國開行、農發行簽署戰略合作協議，實現政策、資金與技術的協同推進。

案例：浙江寧波市

作為全域土地綜合整治階段的優秀案例，寧波的經驗值得借鑒。在明確整治任務方面，寧波采用“5+X+1”模式，其中5項基礎任務覆蓋農用地整治、村莊整治、生態保護修復、工業用地整治、及城鎮低效用地再開發；“X”代表地方特色亮點項目，“1”為制度體系建設。

在具體規劃實施過程中，寧波編制全市整治潛力“一張圖”，識別整治空間，形成“3類6區多片”的整治格局；縣級制定整治規劃，劃定79個整治片區，首批11個示范區先行試點。

寧波在全域土地綜合整治過程中實現了部門協同，他們打破單一部門流程，由自然資源、財政、金融、農業農村、住建、經信、水利和生態環境等多部門共同推進。資金平衡方面，寧波通過“單元聯動”實現盈利單元、公益單元和自我平衡單元協作，保障資金可持續投入。政策集成方面，寧波市級政府發布政策文件及配套金融支持方案，實現整治項目與政策紅利、資金、技術的全面整合。

全域土地綜合整治從地方探索到全國推廣，形成了從規劃—試點—政策—資金—實施的閉環模式，為實現高質量城鄉融合發展提供了實踐基礎。

三、 全域土地綜合整治的治理內涵

全域土地綜合整治不僅是土地開發或整理，更體現了治理理念和實踐的系統轉型。

1.理念認知的轉變：從單一地塊到全域空間

全域土地綜合整治要求實現地理空間的全域，以縣域為統籌單元，跨鄉鎮協調整治，實現區域整體優化；全要素、全類型的全域，統籌耕地、建設用地、山水林田湖草等資源；實施過程全域，整治覆蓋整個區域的生產、生活、生態空間，實現空間的重塑和資源的重組。

2.內涵本質的轉變：從碎片化整治到系統性空間優化

從碎片化、單點項目治理轉向系統化、綜合性國土空間準備行動；通過規劃引領和區域發展統籌，實現主動性空間管理。

3.規劃邏輯的轉變：空間規劃從“靜態藍圖”到“動態實施”

將規劃藍圖落地實施，實現從規劃—實施—反饋—優化的動態閉環；地方政策與試點探索互動，實現規劃優化和項目迭代。

4.角色定位的轉變：從土地和指標等“要素供給”到戰略集成平臺

全域土地綜合整治向上銜接戰略，落實鄉村振興、生態文明、共同富裕等國家戰略；向下集成資源，整合農業農村、自然資源、生態環境、水利、財政等多部門資金、項目和政策，在“全域”平臺上形成合力。從土地指標供給轉向戰略集成平臺，整合各類規劃任務，推動經濟和社會活動落地。

5.目標追求的轉變：從“增地增效”到空間價值再生

從增地增效轉向空間價值再生，整合低效、閑置資源，優化空間形態，保障糧食、生態安全，釋放用地、鄉村風貌、設施融合、結余指標潛能，滿足政府、村民、市場需求，實現產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效和城鄉共同富裕。

全域土地綜合整治回應了規劃價值、動能與協調三大核心問題，體現出空間治理的戰略性、系統性和綜合性。

四、全域土地綜合整治的探索創新

在財政收緊、政策偏向城市、指標紅利減弱的背景下，為發揮空間治理作用，完成中國式現代化賦予的使命，全域土地綜合整治未來發展需聚焦以下方向：

1.系統謀劃

將整治目標與國家戰略、地方產業發展、產業鏈融合及重點園區項目結合；充分發揮全域、全要素、全覆蓋優勢，實現耕地保護、空間優化、活力提升和生態改善；推動“土地整治+文旅”“土地整治+產業”“土地整治+新農村”“土地整治+規模經營”等復合模式，實現區域整體振興。

2.政策集成

整合自然資源、財政、農村、生態等多部門政策，實現政策紅利最大化；統一土地管理鏈條，將耕地保護、增減掛鉤、占補平衡、生態修復資金、建設用地等政策整合應用；推動政策在平臺上的“乘法效應”，增強整治工作效率和可操作性：探索與國土空間規劃的充分融合，建立“規劃-實施-監管-評估-反饋”的閉環管理與動態優化機制。

3.平臺整合

統籌高標準農田、水利、鄉村振興專項債等資金，實現多部門協同；利用農發行、國開行低息貸款和專項債，優化項目申報流程，聚焦政策紅利、資金補貼及風險控制，實現資金高效使用；創新土地整治模式，吸引社會資本參與，形成多元投入格局。

4.長效運營

強調項目生命周期管理，前置規劃與后端產業、農村建設需求銜接；建立管護機制、風險評估與退出機制；探索專項規劃、實施方案、詳細規劃的協同機制，明確運營主體、責任分工與資金保障，確保整治工程長期發揮效益，實現生態、經濟與社會價值的可持續循環。

五、結論及規劃師的責任

全域土地綜合整治通過戰略規劃、政策集成、平臺建設和長效運營，實現了土地資源優化、生態修復、鄉村振興和城鄉融合，為中國式現代化提供了可行路徑和實踐經驗。未來，應進一步完善制度、優化規劃、創新融資模式，持續釋放全域土地綜合整治的戰略價值和社會效益。在這個過程中，規劃師承擔著三重角色：

空間締造者：銜接規劃體系，塑造空間格局；

政策創新者：探索協同機制，集成政策資源，提升政策效應；

價值策源者：激活土地潛能，促進多元價值再生，推動產業興旺、生態宜居、鄉村文明和社會富裕。

*根據現場報告整理，已經專家審閱。整理人：錢芳。