導讀

8月30日，2025中國城市規劃年會全體大會在沈陽成功召開。十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民以《地方“十五五”規劃編制的“五個面向”和“五個方法”》為題作大會報告。他認為，地方“十五五”規劃編制要以人民為中心，聚焦民生痛點，因地制宜發展新質生產力，理清發展思路，轉變政府推動發展的方式，完善編制方法。

楊偉民  十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任，原中央財經領導小組辦公室副主任

習近平總書記指出，用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。總書記把發展規劃提升到新的理論高度。這不僅是對發展規劃理論的重大創新，更為各地編制規劃提供了根本遵循。要認真學習領會，貫徹落實到規劃編制和實施的全過程。

當前，各地正抓緊編制“十五五”規劃。發展規劃，包括國家發展規劃，即國家“十五五”規劃綱要，也包括省級“十五五”規劃綱要，市縣級“十五五”規劃綱要。全國31個省區市、333個地級市和2846個縣級行政區都將編制各自的“十五五”規劃。規劃編制的質量，關系到地方治理效能和經濟社會發展成效。城市規劃、國土空間規劃，也是發展的規劃，規劃對象分別是城市發展和空間發展。

一、地方“十五五”規劃編制的“五個面向”

（一）面向基本實現現代化

我國將用三個五年規劃，完成到2035年基本實現社會主義現代化的目標。“十四五”規劃奠定基礎，“十五五”全面發力，“十六五“填平補齊。 “十五五”時期，要確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破。地方規劃至少要在以下幾個關系全局的戰略任務中作出部署。

第一，經濟增長。2035年，我國人均國內生產總值要達到中等發達國家水平，必須保持經濟持續平穩增長。這要求，國家重大戰略區，京津冀、長三角、粵港澳、成渝，以及經濟大省、經濟大市，要挑大梁。

第二，科技創新。要實現科技自立自強，突破“卡脖子”技術，推動形成數智化、低碳化為主要特征的現代產業體系。這要求，有條件、有基礎的地區，特別是創新和人才優勢明顯的超大特大城市，要加快突破關鍵核心技術、前沿技術，并實現產業化。

第三，共同富裕。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。共同富裕，一要富裕，要提高居民收入占國民收入比重，使居民收入增長快于經濟增長；二要共同，城鄉區域和不同群體之間的人均收入、人均消費和公共服務的差距要縮小。各地區、所有行政區都要為之努力。

第四，農業農村。基本實現現代化，包括農業現代化和農村基本具備現代生活條件。中國式現代化最大的短板也在農業農村。農業現代化的路徑應該是多樣化的，各地區要找準本地區的主攻方向，走出一條適合本地特點的農業現代化道路。使農村基本具備現代生活條件，難點和重點是破除城鄉二元結構，為此要促進城鄉要素平等交換、雙向流動。需要各地從實際出發，積極探索。

第五，美麗中國。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。其中，重點是實現碳排放達峰后的碳排放穩中有降，必須大力建設新能源的“西電東送”工程。新能源資源豐富的地區要向其他地區輸送更多新能源，并積極發展和承接高技術、高載能、低排碳產業。各地區都要推動適合自身特點的美麗區域、美麗城市、美麗鄉村的建設。

事關中國式現代化全局的戰略任務不只是這五個。現代化不只是國家規劃的總目標，也是地方規劃的總目標。地方的“十五五”規劃，都要面向現代化想問題、找方向、定思路，找到自身的突出優勢，找準在全國、全省的定位，在事關中國式現代化全局的戰略任務中做出自身的努力和貢獻。

（二）面向高水平市場經濟

“十五五”時期，也是全面建成高水平社會主義市場經濟體制的決勝期。黨的二十屆三中全會部署的進一步全面深化改革的重大任務，要在“十五五”時期的2029年完成。“十五五”時期，發展的任務艱巨，改革的任務也很繁重。“十五五”規劃，是高質量發展的規劃，也是高水平改革的規劃。面向高水平市場經濟的地方規劃，至少要符合兩個要求：

第一，符合規劃性質定位。發展規劃是社會主義市場經濟的規劃，這是基本性質，包括城市規劃在內的其他所有規劃，也都是社會主義市場經濟條件下的規劃。發展規劃的基本定位是三句話，闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導市場主體行為方向。

發展規劃的性質定位決定了，發展規劃的目標及其指標，絕大部分是預期性的，主要靠市場發揮配置資源決定性作用來實現。少數約束性指標，是對政府的要求，不是對企業、對市場的要求。產業發展，主要是方向性、引導性的，是給企業指出政府希望的發展方向，主要不是靠政府配置資源。重大項目中的公益性的基礎設施和公共服務等需要政府投資或通過政府政策和投資吸引民間投資，其他市場化的產業項目主要靠企業。公共服務和保護環境是政府的重要職責，政府要配置自己掌握的資源履行好職責。

第二，積極主動深化改革。全面建成高水平社會主義市場經濟體制，不僅是國家的任務，也是各級地方政府的任務。改革需要頂層設計，也需要地方、基層探路。過去，地方規劃對改革的重視不如對發展的重視，雖然一般也設改革篇，但內容較虛，照搬照抄的多，結合實際主動改革的內容少。如，基層財政壓力普遍較大，能不能主動在體制上做點小手術呢？不少市縣屬于財政供養型的就業結構，公共管理就業占非私營單位就業比例很高。問題是不少市縣的人口在大量減少，而公共管理人員不減反增。應該按照二十屆三中全會關于“穩妥推進人口小縣機構優化”、“深化開發區管理制度改革”等要求，探索行政區劃、功能區管理、行政層級、行政機構和人員的改革。

（三）面向企業和消費者

發展規劃的規劃對象是本行政區的經濟社會發展。經濟發展，一靠生產者，二靠消費者。所以，以經濟發展為規劃對象的規劃，既是寫給當地領導、寫給下一級政府、寫給人大代表看的，更是寫給生產者和消費者看的。

寫給當地企業看的，就要對本地現有產業有所規劃，給他們以信心和預期。寫給企業看，包括寫給未來可能來的企業，也就是寫給投資人看。這樣，規劃就要有前瞻性。培育哪些產業，是前瞻性部署，營商環境更是前瞻性部署。投資人來不來，不僅要看你規劃了哪些產業，更關心的是當地的法治環境、市場準入、市場監管、產權保護，以及公共服務平等權等。要讓投資人看到，如果你來我這里投資，你的財產和權利將得到怎樣的保護，你的員工及其家人的戶籍怎么辦，員工住在哪里，員工的孩子在哪里上學，在哪里看病，等等。營商環境不僅是辦事跑幾次的問題。地方的發展規劃，一定意義上，也是當地營商環境的宣言書、承諾書。

（四）面向人民生活

我們的發展是以人民為中心的發展，發展是為了提高人民生活水平，滿足人民對美好生活的向往。什么是人民生活，如何檢驗人民生活水平的提高，最主要的就是居民收入和居民消費水平兩個指標。

過去的發展規劃，很大程度上是擴大供給的規劃。地方規劃，更是重視投資、產業和項目，對人的發展、對居民收入、對居民消費的重視程度遠不如對產業和項目的重視程度。盡管也會設置人民生活的篇章，但往往是大話，是“普通話”，有針對性地提高本地居民收入、提高本地居民消費、解決本地民生痛點的“地方話”不多。

地方的“十五五”規劃，特別是市縣區規劃，應該更貼近當地百姓，更貼近民生。要了解當地的百姓的需求，他們最希望解決什么問題，是收入低差距大、住房的老破小、養老金和低保水平低、消費場景不足，是上高中難、看病難，還是城市內澇、堵車、停車難，等等。

習近平總書記近日強調，各級黨委和政府要始終堅持以人民為中心，廣泛深入地察民情、聽民聲、匯民智，凝聚起推進中國式現代化的強大合力，不斷實現人民對美好生活的向往。

地方“十五五”規劃，要面向民生、貼近民生，找到邁向現代化中的民生痛點，找到地方事權可以辦到的事，不應簡單地套用國家規劃的相關內容，一抄了之。

（五）面向新質生產力

以人工智能為引領的數智革命和綠色低碳技術革命，是百年來我國最有可能抓住的戰略機遇。習近平總書記強調，“十五五”時期，必須把因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置。落實總書記這一要求，要把握以下幾點。

第一，找準主攻方向。最主要的是兩個，一是數智化、二是低碳化。

第二，明確重點任務。一是科技創新，實現技術突破，二是科技成果轉化，科技成果要變成產品、企業和產業，產生GDP。

第三，拓展生產要素。土地、資本、勞動等傳統要素的作用相對降低，知識、技術、管理、數據等新生產要素的作用越來越大，要激活新生產要素。

第四，推動要素重組。也就是產權制度。承包制是土地與勞動的一種產權制度，在傳統生產力下解放和發展了農業生產力。新質生產力的要素組合是什么樣的，同新質生產力更相適應的生產關系是什么樣的，需要改革探索。如，要深化職務科技成果賦權改革，讓研發人員分享科技成果產權。實踐證明，這樣的產權制度，有利于促進科技成果的快速轉化。

第五，服務業中的新質生產力。新質生產力主要是硬科技，主戰場在制造業。但也不能忽視新質生產力對服務業發展的促進作用。服務業中不少領域的供給與需求是在同一時空下實現的。服務需求的誘發，取決于服務供給的創造。服務業，包括對人的服務、對物的服務、對財產的服務。其中對人的服務包括衣食住行的服務，包括對人的身心，也就是對人的健康和精神的服務，這些領域不會出現消費傾向遞減，需求潛力巨大，問題是要有人去創造供給。服務業新質生產力的發展，關鍵是放寬市場準入，讓廣大企業和億萬群眾自發地創造服務業的新產業、新模式、新業態。

二、地方“十五五”規劃編制的“五個方法”

（一）理清發展思路

一定意義上，規劃編制過程，比規劃本身更重要，因為，規劃的編制過程是理清發展思路的過程。編制發展規劃，就是總結上一個五年發展的成功之處和不足之處，成功的要堅持，不足的要改進。認清上一個五年發展中的問題，才能找到下一個五年的解決之道。每個五年，回過頭，對上一個五年進行一下總結評估，理清下一個五年的發展思路，不斷糾偏，對我國發展始終走在正確的道路上發揮了極其重要的作用。

地方規劃的編制，往往更多精力放在找產業、謀項目上，這是必要的，但不是最重要的，重要的是理清發展思路，根據思路找產業、謀項目。各地區應該扎扎實實地評估一下本地“十四五”規劃實施的情況，哪些實現了，哪些沒實現；沒實現，是形勢使然，還是工作不到位，或是原來的規劃就寫錯了。規劃是寫出來的，更是研究出來的，是討論出來的，是爭論出來的。

（二）轉變推動發展方式

我們經常講，轉方式，調結構，促轉型。主語是是誰，是誰要轉呢？要區分兩個概念，一個是發展方式，一個是推動發展的方式。發展的主體是企業，發展方式是企業的事。政府主要是推動發展，是推動發展的主體，要轉變的是政府推動發展的方式。

過去，地方政府推動發展的方式普遍是，劃一塊地，設立園區，部分土地賣給房地產企業，賣地收入用于基礎設施；部分土地注入投資平臺作為資產用于融資，平臺的融資用于建設寫字樓、商業地產、廠房等。然后，招商引資。房子賣出去，企業來了，產業有了，GDP有了，園區就成功了。很多園區成功了，促進了全國生產能力的提升，房地產的發展，金融業的繁榮、人民居住條件的改善。

但這種以土地為中心的政府推動發展的方式，前提是土地能賣出去。現在，情況變了，很多地區，房子賣不動了，土地沒人買了。當前的消費不振、投資疲弱、房地產衰退、價格低迷、債務風險，本質上是原來政府推動發展的方式不靈了，以土地開發為中心的房地產驅動、投資驅動、債務驅動不可持續了。

“十五五”時期，各級地方政府要堅持高質量發展是硬道理，著力推動經濟高質量發展，但推動發展的方式要做出必要調整。理清發展思路，其實也就是探尋政府推動發展的新路徑、新方式。各地的情況千差萬別，難有一定之規，但也有一些需要共同努力的方向。

如，要轉變觀念，政府推動發展，不是只有擴大投資一條路，擴大消費也是推動發展；擴大公共設施投資，不等于就是改善民生，有時反而會擠壓部分群體的收入及其消費，民生改善的主體是居民個人或家庭消費的持續擴大；促進城鄉要素雙向流動，增加居民一生的總收入；約束擁有要素分配決定權的要素所有者的不公平行為，努力爭取實現居民收入增長快于經濟增長；減少對居民消費特別是高消費的限制，減少面向居民的罰款；推動增加居民休假休閑時間；投資于消費場景，創新不同消費群體的消費場景，等等。

（三）研究GDP從何而來

編制規劃，也可以說就是研究和測算GDP增量在需求側、供給側從何而來，并表達出來。首先要研究本地現有產業能增加多少GDP，若現有產業難以滿足增長的需要，就要謀劃新的產業。新產業有兩類，一類是面向全國、全球市場的，第二類是面向本地市場的。謀劃新產業，要研究需求在哪里，不是所有地方都能謀劃出面向全國乃至全球市場的產業。可以通過省內外的流出流入之差，找到自身產業的短板，流出大于流入的，就是本地競爭力強的產業；反之，就是本地競爭力不足的。零售、居民服務、教育、衛生等面向本地市場的產業，若出現流入大于流出，說明這些本應在當地發展的產業發展不足。

地方發展規劃，不要都面向幾個新興產業、未來產業、熱門產業上，既要重視AI、機器人、低空經濟、新材料，也要重視本地現有產業的發展。對不少地區而言，保住現有產業就是勝利；既要重視工業、現代產業體系，也要重視那些需求最有保障的本地服務業；既要重視有利于提高工業效率的生產性服務業，也要重視面向民生、有利于擴大消費的生活性服務業；農業發展中，既要重視糧食產能、農田水利建設，也要重視農業如何產生更多GDP、如何更多增加農民收入。

（四）多目標動態平衡

現在的規劃，不單是經濟發展的規劃，而是包括經濟發展、結構優化、城鄉區域協調、生態環保、共同富裕、碳達峰碳中、防控風險、安全發展等多目標平衡的規劃。多目標動態平衡，要注意把握幾個原則：

第一，要把握好目標間的主次。什么是首要，什么是次要。黨的二十大提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。

第二，要把握好長期與中期的關系。有些目標，是更長遠的目標，如碳中和就是一場持久戰，要經過多個五年規劃才能實現。但持久戰總要打，所有的長遠目標，都要從一個個的中短期做起，不能因是長遠目標就不規劃、不努力。

第三，要區分目標及其指標屬性。發展規劃的指標分為預期性和約束性兩類。約束性指標是全國人民代表大會通過審議五年規劃的方式決定的，不應隨意擴大范圍，不應因為重視某項工作就定為約束性指標。

第四，要區分指標能否通過分解來落實。有些約束性指標可以通過分解到各級行政區的辦法去落實，但并不是所有的約束性指標都能層層分解并考核。

（五）讓人看得懂

編制地方規劃，要經歷中期評估、前期研究、指標測算、思路形成、產業項目謀劃等，最后，要寫出來，也就是用文字、圖表、專欄等表達出來。寫作最起碼的要求是什么，是讓人看得懂。規劃要實施，首先要讓人看得懂，讓人愿意看。

第一，內容，要清晰。規劃洋洋灑灑幾萬字，每一句話，要么是分析、要么是判斷、要么是目標、要么是方針、要么是任務、要么是措施，每句話都要有明確的含義。起草人自己要明白，你在說什么。要想一想、問一問自己，你寫的是什么意思。

第二，語言，要樸實。簡明清爽，眉清目秀。不拖泥帶水，減少口號式的表達。

第三，論述，要有邏輯。符合常識、符合規律。一個具體的措施或任務，能不能帶來后一句的全面的、綜合性的目的或結果。不能措施大、結果小，也不能措施小、結果大。

第四，縮略，要規范。要減少縮略語，如，1+2+3+N等。縮略語第一次出現時，要寫全。

第五，用詞，要準確。減少晦澀、生僻用詞。用詞反映了思想觀念，要按照發展規劃的性質定位來選詞。有的地方規劃，“打造”特別多，打造的主體是政府，政府有那么多資源什么想打造就能“打造”嗎。此外，動詞不同、位置不同，含義不同。要區分方針、目標、任務、措施的寫法。

第六，立場，要全面。規劃是公務員在寫，肯定要站在政府的立場，但既然是寫給生產者和消費者看的，也要站在他們的立場想一想，這句話會給他們帶來怎樣的信息。

第七，篇幅，要精簡。有的規劃篇幅很長，但空話套話大話多，新詞多、結果多、口號多、代號多，實實在在的內容卻很稀薄。

總之，編制好地方“十五五”規劃非常重要，編制一個好的、有用的地方“十五五”規劃，并不容易。但“規劃人”總要不斷進步。我相信，各地區、各級行政區的“十五五”規劃，一定會比自己的“十四五”規劃編制的更好、更有用。

*根據現場報告整理，已經專家審閱。整理人：孫麗娜。