導讀

8月29-31日，2025中國城市規劃年會在沈陽成功召開。8月30日上午，自然資源部總規劃師張兵在全體大會開幕式上發表講話。以下為講話全文。

張  兵  自然資源部總規劃師

尊敬的李強副省長、呂志成市長、秦海翔副部長、楊保軍理事長，尊敬的吳志強院士、王建國院士、段進院士，各位專家、各位來賓，女士們、先生們，大家上午好！

時值2025中國城市規劃年會在沈陽隆重開幕，我受自然資源部關志鷗部長委派參加此次會議。我謹代表自然資源部，向年會的召開表示最熱烈的祝賀！向遠道而來的各位專家學者、業界同仁以及所有關心和支持規劃事業的朋友們，表示最誠摯的歡迎和衷心的感謝！

自2018年機構改革以來，經過七年努力，自然資源部按照黨中央賦予的“兩統一”職責，縱深推進“多規合一”改革，大幅提升城市規劃建設治理水平，城市治理效能不斷增強，盲目擴張“攤大餅”問題有效遏制，“大城市病”明顯緩解。2015年中央城市工作會議指出的許多城市病得到很大程度的解決，這和所有規劃同仁的努力是分不開的。

自然資源部堅持把習近平總書記關于生態文明、自然資源工作、城市工作等方面重要論述作為新時代新征程自然資源工作的根本遵循，加強司局融合、部局融合、部門融合、部省融合，持續發力推動自然資源管理和國土空間規劃等八件事。今年1月15號自然資源工作會議召開，中國城市規劃學會公眾號轉發了新聞稿，在此我向大家簡要匯報一下。八件事包括堅決守住守牢18億畝耕地紅線、增強戰略性礦產保障能力、加快海洋強國建設、堅決打好“三北”工程攻堅戰、推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設、全面提高抵御自然災害風險綜合防范能力等等。

在規劃方面，一是強力推動“一張圖”建設，落實習近平總書記“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”的重要指示，構建“一張圖、一套數、一個平臺”的管理體系，以夯實底座、規劃上圖、管理上圖、應用鏈接為重點組織建設，真正讓規劃活起來、把資源管起來、讓大家用起來。

這里向大家補充說明，我們要繼續深化自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”建設，來適應新的工作需求。過去我們做城市規劃，從土地使用現狀到產權關系，調查、分析、多方案比較，過程中耗費了大量人工，而且還存在誤差。我還記得當年北京25片歷史街區保護規劃時，組織大量實習學生挨家挨戶對歷史地區房屋權屬開展調查，那個階段我們開始在規劃中重視產權的研究，是一個很重要的進步，但是技術條件并沒有保障。而今天，作為自然資源管理的部門，我們希望在國家的自然資源和國土空間管理上能夠邁一個新臺階，未來我們希望能夠在一個開放的自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”上，開展土地使用現狀調查、標準化的產權權屬信息歸集、規劃分析、多方案比較，直到形成規劃決策，以及規劃實施評估監測，全過程都能夠在“一張圖”系統上實現。這“一張圖”要貫穿國家到省、市、縣甚至到鄉鎮的各級空間治理，用共同的數據來進行規劃的編制和實施管理。目前，我們著力開展這方面工作，特別是在過去互聯網版和內網版的基礎上，研發政務外網版的“一張圖”，希望未來各級政府可以共用“一張圖”“一套數”來研究管理工作，來管理好自然資源，做好國土空間開發保護。上半年重慶、下半年浙江、陜西、四川等省已開展試點，我們也會及時向大家報告成果，通過各種媒體向大家報告進展，讓大家能掌握國土空間規劃向縱深推進的過程中有哪些可以發揮技術特長的機會。

二是提高要素的科學配置和精準保障能力，部署開展國土空間規劃實施評估試點工作，印發《國土空間規劃城市體檢評估規程（2025年修訂版）》，在今年5月自然資源部例行新聞發布會上也向大家報告了2025年修訂版不同于第一版的主要內容。

三是構建“1+N”專項規劃體系，更好地協同水利、交通、住建等部門。“1”是國土空間總體規劃，“N”是各部門涉及到土地和空間利用的專項規劃，要形成工作合力。我們指導各地依據城市國土空間總體規劃，編制專項規劃，銜接、核對、納入國土空間規劃“一張圖”，有效支撐各部門合理用地需求的落實落地，加強國土空間規劃和用途管制的改革創新。

就在7月，黨中央時隔十年再次召開中央城市工作會議，本月還印發了《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》。會議強調，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，要求以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，當前和今后一個時期城市工作要認真踐行人民城市理念，特別是五個更加、七個著力要求我們轉變城市工作的理念、方式、方法，明確了城市規劃工作努力的方向。全國的規劃隊伍要加強系統學習，深刻領會新時期城市工作的目標和任務，要深入思考“現代化人民城市”，“什么是現代化？”“什么是人民城市？”，全面提高規劃工作的主動性、系統性、前瞻性，創造性地貫徹中央城市工作會議精神。特別是結合對兩個重要背景的認識，加強對規劃作用和地位的理解。

一是我國新型工業化、城鎮化的大背景。2024年底我國的城鎮化水平已達67%，較1978年改革開放初期城鎮化起步階段的17.9%、2000年的36.2%、2010年的49.7%，城鎮化已經進入新的階段。吳志強院士曾經專門分析總結了世界范圍不同國家城鎮化水平達到50%時，城市共同面臨的挑戰，這就是城市發展的規律。2015年中央城市工作會議召開，提出“一個規律、五個統籌”的重要論斷。鄒德慈院士生前曾經在落實中央城市工作會議精神的座談會上講，中央城市工作會議最重要的一條要求就是“要認識、尊重、順應城市發展規律”。認識這個規律，需要所有的城市研究和規劃工作者在工作中高度重視，付出努力，因地制宜地將城市發展規律的點滴認識積累起來。在這一點上，我們有非常長的路要走。同時我們要高度關注我國中長期發展的特點，習近平總書記在2020年11月1日《求是》雜志上發表《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》的重要文章，特別強調要完善城市化戰略，因地制宜推進城市空間布局形態多元化，這對我們做好城市規劃工作來說是非常重要的指引。實際上這也是關于我國城鎮發展歷史階段的重要判斷。我們要深入研究存量提質增效階段城市規劃要著力解決的問題，這與城鎮化率17.9%、36.2%、49.7%等不同時期所要解決的問題有所不同，工作條件也不一樣，體制、機制也存在巨大差別，需要我們改革創新機制，同時要依據規劃，去推動城市的高質量發展。

二是黨的二十屆三中全會進一步全面深化改革、推進中國式現代化的大背景。我們要深刻認識中國式現代化的含義。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，規劃需要跳出原來狹義的城市，站在“多規合一”改革創造的全域統籌城市-鄉村、城市-區域、陸地-海洋、地上-地下空間的高度，分析、研究、規劃城鎮空間、農業空間與生態空間之間的系統關系。城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，城市規劃不再僅是對城市的規劃，而是城鄉一體、城鄉融合發展的規劃，去引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。開放是中國式現代化的鮮明標識，因此，我們在規劃工作中間要加強對城市群、都市圈以及世界城市的廣泛深入研究，特別要通過新的技術條件加深對其中規律性內容的研究。發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求，因此要求規劃能夠堅持以人民為中心，完善中國特色的公眾參與國土空間規劃的制度。毫無疑問，擺在我們所有規劃人面前的大量重要命題還有待于系統思考、破解。在理論和實踐層面，我們要共同努力，改革創新，探索挖掘更多符合中國發展實際的城市發展規律，指導我們在規劃工作中，提高水平，做高質量規劃。

近期，規劃行業已經全面掀起學習中央城市工作會議精神的熱潮，中國城市規劃學會、《城市規劃學刊》等重要刊物、武漢等各地規劃自然資源部門已組織眾多專家開展這方面的研討。各位專家學者已就如何通過高質量的城市規劃促進國家現代化目標發表了各自的真知灼見，大家有堅定的信心希望城市規劃在推進中國式現代化建設中發揮應有作用。規劃工作者要繼續深入學習領會中央城市工作會議精神，自覺踐行以人民為中心的發展思想，特別針對如何實現城市動能轉換，如何更好地、全面地、持續地改進人居環境，如何增強來城市和鄉村的安全韌性，如何能夠讓城市和鄉村保護好、傳承好歷史文化，要加強研究，繼續貢獻智慧。我們也會在工作中認真吸納好的建議。

當前，“多規合一”國土空間規劃體系已基本形成。全國省市縣國土空間總體規劃完成批復，進入全面實施階段。在過去兩年中，重要區域（流域）國土空間規劃如長江經濟帶-長江流域、京津冀、黃河流域的國土空間規劃已獲國務院批復實施，還有一些重點城市群、都市圈國土空間規劃正在編制報批中，我們得到國家發改委等兄弟部委的大力支持，逐步在優化城鎮體系方面形成新的工作格局。在加強城市調查監測方面，我部發布了一項重要標準《城區范圍確定規程》，通過該標準可以在統一的空間尺度上確定城市的范圍。大家知道，以前國內國際對中國城市的研究，首先面臨是無法界定城市功能實體的地域范圍，國際上的學者普遍為中國的城市到底是什么而感到費解。通過《城區范圍確定規程》，可以更為統一確定城市國土空間的邊界、布局和結構，有助于對城區范圍及其內部的變化有縱向、橫向的比較。此外，一系列重要的國土空間規劃標準也在研發中，希望大家能夠積極參與完善標準體系的工作?？傊Ｍ蠹覍W習落實中央城市工作會議精神，能夠鼓足信心，鼓足干勁，把握歷史機遇，持續深化“多規合一”改革，不斷提高城市研究的水平，提高城市規劃的科學性。

一是落實好主體功能區戰略與制度。發揮其對優化城市體系的重要作用，使城市的發展合乎資源環境承載能力。健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，科學配置空間要素，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。

二是要高度重視自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”建設?！耙粡垐D”建設本質是持續推進自然資源綜合改革，在“一張圖”上實現從調查、分析、多方案比較到實施評估的規劃全過程。有了越來越有利的信息化、智慧化數字生態環境，規劃行業的變革是必然趨勢，規劃工作者要加強學習、主動適應。

三是不斷強化國土空間總體規劃地位和作用，要充分發揮總體規劃的戰略引領和底線約束作用，進一步提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。

四是協同編制各類專項規劃，在當前已完成批復的市縣國土空間總體規劃這個“1”的基礎上，動員、聯合各方力量構建“1+N”的規劃工作格局，形成推動經濟社會發展的工作合力。目前，多個省市已經結合“一張圖”上開展了項目智能化推演的工作，形成不少好的成果，并逐步構建起國土空間規劃實施監測網絡。

五是持續深化詳細規劃改革。強化城市規劃的管控和引導作用，我部將加強宏觀指導，支持市縣政府結合各自實際，依法依規組織編制城鎮開發邊界內的詳細規劃，探索分層編制、動態維護的詳細規劃實施管理機制，在“一張圖”上促進國土空間規劃更好發揮資源配置、要素保障的重要作用，適應存量時代內涵式發展的需求。

六是進一步推動城市規劃與土地政策的融合創新，加強規劃和用地政策供給。過去不到兩年內，我部先后出臺了《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》《城中村改造國土空間規劃政策指引》《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》四個政策指引，為地方因地制宜制定政策、開展實踐提供接地氣、有操作性的制度保障?！度珖鴩量臻g規劃綱要（2021-2035）》里確定了“規劃政策指引”的新工具，使我們在嚴格的法律規定和復雜多樣的地方實踐之間，不斷地把各地探索出來的經驗提煉成更有方向性、適應性的“規劃政策指引”，支持各地在實踐中創新政策工具，用好政策工具，服務地方的可持續發展。

我和同事在交流中發現，許多規劃工作者對這些重要的“規劃政策指引”仍然不很了解。一方面大家希望自然資源部加強在規劃和土地政策方面的政策供給，打開盤活存量空間資源的政策卡點堵點；另一方面不少人對這些已經公布的政策內容并不了解。例如，做歷史保護和城市有機更新的同志，都知道泉州中山路的鑲牙式保護，有人會提到土地政策能不能再靈活一點，實際情況是，開展鑲牙式保護，那么這些對象的產權大概率是分散的，自然資源部權益司創新工作機制，提出了“分散產權，打包管理”的方式，比如說有20顆“牙”，現在就不需要做20次“手術”，辦20次手續，而是進行權屬整合后的一次辦理，這就大大節省了市場主體的精力，提高了有關行政審批的效能。還有業主主動保護文物建筑、歷史建筑時如何進行建筑面積補償，有開發商將開發的公共空間和設施無償交給政府使用時，可以得到相應的面積補償，這些政策已經在這四個“規劃政策指引”里有所體現，而且這些重要工具兩年前就有了。

未來，我們要進一步加強融合，共同研究問題，把這些原來長期困擾城市規劃實施的政策障礙克服了。同時，大家要盡快了解我部供給的有關政策，成為政策的主動使用者、建議者和完善者，這是規劃建設、治理、融合水平提升的重要體現。懇請大家在方面能給予更多關注，特別在規劃專業教育中要增加這方面內容。明年全國大學生國土空間規劃設計競賽準備在湖南長沙舉辦，將會請所有參賽學校（現在參賽的大學已經從最初20多所發展到現在超過100所）在規劃設計里面，把對土地政策的了解和主動運用，變成規劃設計的重要內容，避免規劃和土地政策兩張皮。目前，我們也在開展《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》的評估，并研究制定2025版政策指引。今年以來，自然資源部在十個經濟挑大梁省開展包片蹲點，工作組由司局長帶隊，駐現場半年，深入了解了地方在經濟發展中的需求和政策卡點，部長每周六組織研究地方反映的問題。在這個過程中，形成了很多非常好的接地氣的政策，我們也借這個機會將其中有關規劃與土地政策的相關內容，及時補充形成2025版的《高質量推進城市更新的規劃和土地政策指引》。

這里也給規劃界同仁帶來個好消息。《關于開展第一屆全國優秀國土空間規劃獎評選工作的通知》近日印發。該獎是國務院批準的我國國土空間規劃領域最高獎項，包括國土空間總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃，以及規劃管理創新實踐、規劃數智化與技術創新實踐、規劃理論和學科建設創新實踐等六大領域。歡迎各位規劃同仁帶著自己的優秀成績積極踴躍參加。

同志們，面向新時代、新征程，自然資源部將和兄弟部委一起完整準確全面貫徹中央城市工作會議、以勇于改革、勇于創新、求真務實的工作作風，團結、融合各方力量，為現代化人民城市建設貢獻規劃力量。特別希望所有的規劃同仁能夠團結一致，牢記規劃前輩的囑托，繼續傳承為人民服務的價值觀，求真情況、講真道理、做真規劃，向黨中央、向人民群眾、向全社會交出一份合格的答卷！

祝愿這次會議圓滿成功，謝謝大家！

*根據現場講話整理，已經專家審閱