【年會(huì)建言】生態(tài)文明理念下的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

——基于“對(duì)話城鎮(zhèn)化”論壇發(fā)言整理

編者按

2014中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)圓滿落幕，圍繞著年會(huì)的后續(xù)工作閃亮登場(chǎng)。各分會(huì)場(chǎng)主持人，對(duì)會(huì)場(chǎng)的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進(jìn)行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會(huì)的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注，能激發(fā)大家對(duì)這些問(wèn)題的進(jìn)一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識(shí)并付諸實(shí)踐。

引言

我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，取得了可喜成績(jī)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平、城鄉(xiāng)居住條件等方面有了大幅改善，使得7.3億人進(jìn)入到城鎮(zhèn)生活就業(yè)。但我國(guó)人多地少且人均資源稀缺的基本國(guó)情，使得我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程一開(kāi)始就與自然產(chǎn)生較激烈的沖突。尤其是過(guò)去10年間，我國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，人口的大規(guī)模區(qū)域流動(dòng)和城鎮(zhèn)空間的快速拓展，造成了十分明顯的生態(tài)沖擊和區(qū)域性環(huán)境污染問(wèn)題。

正因此，國(guó)家將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體部署的重要組成部分，顯示出中國(guó)政府基于獨(dú)一無(wú)二國(guó)情的直面舉世難題的治理決心。通過(guò)本次“對(duì)話城鎮(zhèn)化”論壇，以生態(tài)文明視角探討了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的三大關(guān)鍵問(wèn)題，由此提出了未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)價(jià)值取向，并提出9點(diǎn)建議。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地關(guān)系矛盾尖銳的問(wèn)題亟待破解

過(guò)度依賴土地、水資源消耗、追求空間擴(kuò)張速度和土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。當(dāng)前我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為世界平均水平的一半，但土地?cái)U(kuò)張速度和總量均超過(guò)城鎮(zhèn)化對(duì)空間的合理需求，2001年到2010年，全國(guó)城市建成區(qū)面積和建設(shè)用地面積年均增長(zhǎng)分別為5.97%和6.04%，而城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)僅有3.78%。與此同時(shí)土地等要素投入帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)增長(zhǎng)速度已經(jīng)大幅下降。2001年以來(lái)我國(guó)投資增速維持在20%左右，遠(yuǎn)超過(guò)GDP的增速，而萬(wàn)元固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)則由2000年的0.14個(gè)下降至2010年的0.02個(gè)。城鎮(zhèn)空間快速擴(kuò)張引發(fā)生態(tài)衰退、生態(tài)安全隱患現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如一些城鎮(zhèn)擴(kuò)張對(duì)水源安全構(gòu)成威脅；一些城鎮(zhèn)占用江河洪泛區(qū)和蓄滯洪區(qū)，嚴(yán)重影響城市防洪排澇能力；一些城鎮(zhèn)開(kāi)展大規(guī)模削山造地和城鎮(zhèn)上山運(yùn)動(dòng)，使得山地林地遭受破壞，形成水土流失和雨洪風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前商品房、城市綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的盲目擴(kuò)張，造成資源、能源浪費(fèi)現(xiàn)象日益突出。2012年全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，空閑和批而未供的土地共約26.67萬(wàn)hm2；根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)目前我國(guó)城鎮(zhèn)工礦的低效利用土地面積達(dá)到5000km2，占城市建成區(qū)的11%，部分工業(yè)用地較多的城市平均容積率僅為0.3~0.6。但目前地方政府和開(kāi)發(fā)商仍未克服開(kāi)發(fā)新城新區(qū)的盲目沖動(dòng)，尚未充分認(rèn)識(shí)舊區(qū)、舊建筑改造的巨大需求以及提升工業(yè)用地效率的迫切性。

（二）提升人居環(huán)境品質(zhì)的訴求日益迫切

有學(xué)者提出OECD（經(jīng)合組織）國(guó)家用100~150年實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，在中國(guó)以“時(shí)空壓縮”方式將在15~20年內(nèi)實(shí)現(xiàn)。隨著收入水平的提高和越來(lái)越多人進(jìn)入城市，居民對(duì)健康、宜居環(huán)境的訴求更為迫切。從韓國(guó)、臺(tái)灣等東亞國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人均GDP超過(guò)0.8萬(wàn)美元的時(shí)候，是推行城鄉(xiāng)風(fēng)貌治理、城鄉(xiāng)宜居環(huán)境建設(shè)和社區(qū)整治的啟動(dòng)時(shí)期，這是對(duì)既有城鎮(zhèn)空間載體的精細(xì)化管理；城鄉(xiāng)宜居工程建設(shè)將持續(xù)到人均GDP到1.5萬(wàn)美元左右。而我國(guó)由于人地矛盾尖銳和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，在人均0.6萬(wàn)美元左右啟動(dòng)人居環(huán)境品質(zhì)改善工作有著突出的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，處于工業(yè)化中后期的沿海地區(qū)已經(jīng)將宜居、美麗、魅力作為城市發(fā)展的更高目標(biāo)，這是在塑造城市發(fā)展的軟實(shí)力。如美麗杭州行動(dòng)，美麗廈門(mén)戰(zhàn)略和福建省宜居環(huán)境建設(shè)等。

（三）區(qū)域協(xié)同治理有待制度創(chuàng)新

當(dāng)前城鎮(zhèn)密集地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨緊密，城鄉(xiāng)空間連綿度日益提高，但約束區(qū)域整體發(fā)展的體制機(jī)制不健全，由此引發(fā)了一系列的區(qū)域性治理難題，主要包括以下四個(gè)方面。一是區(qū)域功能協(xié)同失衡，主要表現(xiàn)為大城市過(guò)度吸引和占用資源，城市病問(wèn)題突出，同時(shí)區(qū)域內(nèi)的中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)不足，服務(wù)功能配套和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。二是規(guī)劃建設(shè)協(xié)同不力，主要表現(xiàn)為區(qū)域規(guī)劃缺乏強(qiáng)有力的部門(mén)支持和統(tǒng)籌，重大設(shè)施投資建設(shè)缺乏銜接。三是生態(tài)保護(hù)與環(huán)境污染治理協(xié)同不足，主要表現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，區(qū)域環(huán)境惡化的責(zé)任主體不清，環(huán)境執(zhí)法力度不足，導(dǎo)致生態(tài)質(zhì)量不斷下降。四是社會(huì)治理協(xié)同滯后，主要表現(xiàn)為公共參與度不足。在公眾參與環(huán)保具體行動(dòng)、環(huán)境監(jiān)督等方面距離發(fā)達(dá)國(guó)家還有相當(dāng)大的差距。此外，社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)境治理，促進(jìn)公眾、社會(huì)和政府協(xié)同治理的積極作用尚未得到發(fā)揮。

二、推進(jìn)生態(tài)文明理念城鎮(zhèn)化的目標(biāo)價(jià)值取向

正視我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的壓力與挑戰(zhàn)，倡導(dǎo)“生態(tài)文明、以人為本、美麗中國(guó)”的目標(biāo)價(jià)值。我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化任務(wù)仍然十分艱巨，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是既有城鎮(zhèn)居民隨著收入的提升將帶來(lái)新的資源和生態(tài)空間消耗；二是未來(lái)將有1億農(nóng)村人口進(jìn)城，由此帶來(lái)新增建設(shè)和服務(wù)需求；三是目前約有1億人居住在棚戶區(qū)和城中村中，他們對(duì)改善居住環(huán)境的需求十分迫切。這三個(gè)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)給我國(guó)資源消耗、環(huán)境污染與城鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)的壓力也將持續(xù)增大，需要正視。因此，未來(lái)應(yīng)該倡導(dǎo)“生態(tài)文明、以人為本、美麗中國(guó)”的目標(biāo)價(jià)值。

習(xí)總書(shū)記提出城鎮(zhèn)化要讓居民看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。這是未來(lái)生態(tài)文明城鎮(zhèn)化的愿望，既體現(xiàn)了自然環(huán)境與自然資源保護(hù)的理念，也是對(duì)百姓訴求和愿望的尊重。第一，生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化要求實(shí)現(xiàn)向以資源節(jié)約、環(huán)境友好和自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為目標(biāo)的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳的發(fā)展理念。第二，未來(lái)應(yīng)堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)高效、包容和可持續(xù)的新型城市化，以實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，更公平的社會(huì)環(huán)境和更加安全、宜居的生活環(huán)境。第三，建設(shè)美麗中國(guó)，應(yīng)使每個(gè)城市和鄉(xiāng)村聚落的居民都受益于工業(yè)文明和城市發(fā)展帶來(lái)的繁榮與便利，同時(shí)也享受到大自然的恩惠。

三、對(duì)策建議

促進(jìn)多規(guī)融合與部門(mén)協(xié)作，保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本生態(tài)安全。以城市規(guī)劃的綜合協(xié)同平臺(tái)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌土地、產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)等方面問(wèn)題，制定優(yōu)先級(jí)戰(zhàn)略決策，加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的管控作用；在省級(jí)層面率先建立基于環(huán)境保護(hù)的空間管控制度，劃定生態(tài)紅線保護(hù)重要生態(tài)空間和生態(tài)敏感地區(qū)，劃定城市空間增長(zhǎng)邊界。

改變當(dāng)前過(guò)度依賴資源能源消耗，追求空間擴(kuò)張和發(fā)展速度的發(fā)展模式。應(yīng)調(diào)整財(cái)稅體制，抑制地方政府對(duì)土地過(guò)度開(kāi)發(fā)的沖動(dòng)，采取相應(yīng)措施讓財(cái)政收入與土地出售脫鉤。同時(shí)，加強(qiáng)融資機(jī)制創(chuàng)新，確保各級(jí)政府獲得必需的城市建設(shè)資金，避免對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生不必要的負(fù)面影響。

注重城鎮(zhèn)建設(shè)與自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的融合，并充分保護(hù)生物多樣性。在城市與區(qū)域尺度共同做好環(huán)境保護(hù)，采用分區(qū)手段、逐層落實(shí)污染治理策略，降低污染和現(xiàn)狀風(fēng)險(xiǎn)；立足生態(tài)本底建設(shè)生態(tài)設(shè)施，結(jié)合區(qū)域生態(tài)安全格局與生態(tài)功能要求，鼓勵(lì)采用低沖擊開(kāi)發(fā)的空間布局模式和設(shè)施支撐系統(tǒng)。

重視氣候變化的影響評(píng)估，提升城鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)極端氣候與自然災(zāi)害的能力。城市在自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力建設(shè)及應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面應(yīng)更具主動(dòng)性和戰(zhàn)略性，特大城市、城鎮(zhèn)密集地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌各方力量，建立應(yīng)對(duì)全球氣候變化的應(yīng)急資金、預(yù)案與技術(shù)導(dǎo)則。

改變城鎮(zhèn)建設(shè)“大拆大建”與工業(yè)用地低效使用現(xiàn)狀，建設(shè)高效、集約城鎮(zhèn)空間。應(yīng)調(diào)整土地和財(cái)稅政策，加強(qiáng)存量土地的再開(kāi)發(fā)利用，解決工業(yè)用地使用效率低下的問(wèn)題。根據(jù)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)客觀規(guī)律和趨勢(shì)制定合理的城鎮(zhèn)和農(nóng)村住房規(guī)劃。注重城市“棕地”再利用和城市舊建筑的更新，根據(jù)市場(chǎng)需求合理調(diào)整舊工業(yè)廠房、住宅建筑用途，制定激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)市場(chǎng)多元主體參與改造。

加大對(duì)綠色交通的政策扶植力度。積極推行公共交通為導(dǎo)向（TOD）的“交通-土地-復(fù)合功能”組合開(kāi)發(fā)模式，建設(shè)“軌道上的中國(guó)”；城鎮(zhèn)密集地區(qū)、特大城市加強(qiáng)城際鐵路、地鐵、郊區(qū)鐵路對(duì)于空間緊湊發(fā)展的引導(dǎo)，中小城市發(fā)展BRT、輕軌、公交系統(tǒng)相結(jié)合的客運(yùn)系統(tǒng)。同時(shí)，對(duì)低收入人群的交通出行要給與更多關(guān)注，建立起可承受的綠色交通政策體系，鼓勵(lì)和規(guī)范電動(dòng)自行車使用，增加由自行車道、步道等組成的慢行系統(tǒng)。

尊重自然與文化遺產(chǎn)，建設(shè)特色與人性化空間。應(yīng)倡導(dǎo)立足人的尺度的城市設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)自然與文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)。不同的城市、地區(qū)、街區(qū)、街道、社區(qū)具有地域特性、地域文化屬性，易于識(shí)別和記憶，更多保留這些城市歷史文化碎片、歷史足跡、舊建筑以及地方標(biāo)識(shí)物，能夠彰顯出城市特質(zhì)。

推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的空間資源管制機(jī)制。在國(guó)家、省區(qū)層面構(gòu)建新的財(cái)稅政策框架，將資源利用效率作為可持續(xù)城鎮(zhèn)化政策的切實(shí)并可量化的目標(biāo)。統(tǒng)籌區(qū)域資源利用，考慮受償方權(quán)益，資源定價(jià)更為公開(kāi)透明。在城市層面，參照新陳代謝理論管理好資源與能源流，統(tǒng)籌提升城市資源利用率；更加關(guān)注城市形態(tài)、密度與功能對(duì)資源循環(huán)利用的影響，將流動(dòng)性要素納入城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

促進(jìn)生態(tài)文明的社會(huì)治理體系建設(shè)。加快建立起“人口-經(jīng)濟(jì)社會(huì)-生態(tài)環(huán)境”的城鎮(zhèn)化協(xié)同政策體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、公眾信息平臺(tái)使公眾、NGO群體能夠參與規(guī)劃決策過(guò)程，尤其是涉及與居民健康切實(shí)相關(guān)的污染問(wèn)題，通過(guò)公眾參與不斷推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)參與城市發(fā)展決策的官員的培訓(xùn)教育，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；構(gòu)建面對(duì)公眾的生態(tài)文明的宣傳教育體系。建立信息公開(kāi)制度，政府官員績(jī)效考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制，定期預(yù)測(cè)評(píng)估由外部環(huán)境引發(fā)的城市居民健康的風(fēng)險(xiǎn)。

（執(zhí)筆人：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)李曉江，建議稿參與人員：中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城建所所長(zhǎng)尹強(qiáng)，高級(jí)城市規(guī)劃師張娟、徐輝。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號(hào)：chengshiguihuazazhi）文字編輯）