【年會建言】開發區的發展模式亟待優化

——基于“開發區：三十而立、走向何方”論壇整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

1984年我國正式決定開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個經濟技術開發區，由此拉開了我國開發區建設的帷幕。時至今日，開發區踩著我國改革開放的步伐已走過半個甲子的歷程，從特區到自貿區、從亞洲金融風暴到全球次貸危機、從城鎮化到新型城鎮化，櫛風沐雨三十年，開發區在見證了我國經濟社會發展每一次轉折與跨越的同時，自身在世界舞臺上也已成為推進我國工業化和城市化的最響亮的品牌。

十二五開局之年我國躍升為世界第二大經濟體，城市化率邁過50%的門檻，從轉變經濟發展方式，到建設創新型國家，再到習近平總書記強調的“創新、創新、再創新”方向，未來在新型城鎮化道路上實現轉型與創新崛起，開發區作為我國創新實踐的前沿陣地與核心載體，責無旁貸。而立之年，碩果累累。然而，回顧既有成果的同時，亦頗有必要總結我國開發區發展的經驗和明確我國開發區今后的發展方向，這既是響應我國開發區科學發展訴求的基礎，也是指導我國開發區品牌從“引進來”到“走出去”戰略實施的前提。

目前，開發區與高鐵一樣，正在成為中國走向世界的重要手段。同時，經過30年的發展，國內的開發區面臨轉型提升、產城協調、二次開發等新的任務，需要重新審視中國開發區未來的發展與規劃之路，這不僅對于開發區的新一輪科學發展具有指導意義，也對于豐富中國特色當代城鄉規劃體系具有重要價值。

一、開發區的歷史功績與問題

2014年是我國開發區設立30周年，伴隨著開發區建設，我國的工業化和城鎮化循序推進，城市規劃體系也不斷探索前進，尤其是產業空間規劃也由此完成了由計劃經濟時期關注生產的空間向后來關注空間的生產的轉化。開發區作為我國推動改革開放、產業發展和技術創新的載體，尤其是在解決就業、提升城鎮居民生活水平方面起到了巨大的作用，已經成為中國經濟發展的重要載體和中國模式的重要標志之一。需要指出的是，開發區在取得上述功績的同時，也出現了一系列涉及發展引導、規劃指導、對外拓展等領域的突出問題。

（一）對開發區角色的認識片面，階段性矛盾凸顯

在開發區建設浪潮掀起前后的相當長一段時間內，各地對開發區角色的認識多存在片面性。許多地方政府認為開發區的建設目的即是打造產業集群、促進地方經濟，且將產業集聚在一起即可以實現該目標，而對于產業集聚背后的深層邏輯，尤其是產業間關系的構建以及產業鏈的搭建，缺乏全面的認知。隨之而來，各個城市的開發區面積越來越大，造成開發區的空間泛化，且大部分開發區都是與城市脫離的，造成很多空城、死城、臥城，也導致原本要解決的產城融合問題演變為城鄉融合問題，使開發區成了城鄉矛盾集中的地方。

另一方面，就目前的發展階段而言，開發區原有的功能定位多存在滯后性，開發區發展所關注的主要內容仍多偏向于滿足企業的需要，“生產”特征明顯，而對人的日常生活需求考慮相對較少，對應的人本關懷與生活配套設施建設也相對滯后。

（二）管理主體多元，規劃指導滯后

我國的開發區存在著多主管部門并存的現狀。以動漫產業園為例，截止到目前，廣電總局批準建立了19個動畫產業基地，文化部設立了3個國家動漫游戲產業振興基地，新聞出版總署規劃設立了4個網游動漫產業基地。再以經開區和高新區為例，前者由商務部主管，側重科創功能，后者則由科技部主管。與主管部門的多元化以及功能拓展的多樣化形成對比的是，我國目前的開發區規劃在類型和內容上卻仍然是沿用了傳統城市規劃中的主要規劃類型及其相應內容，未能進行有序的更新，從而使得現有開發區規劃在指導開發區發展實踐方面顯得捉襟見肘。

（三）自我認知有待完善，“走出去”步伐慢

伴隨我國對外開放步伐的加快，開發區作為“走出去”戰略的先鋒品牌，其走出去的過程同時也是價值觀輸出的過程。但從目前的境外園區建設與發展狀況來看，開發區在“走出去”的過程中對自身特點、模式、優勢等內容尚未形成科學全面的理論指導與實踐行動體系，對價值觀接受國的需求缺乏因地制宜式的系統考慮，從而也使得既有經驗推廣和既定預期成效都未能順利實現，出現了既沒有實現自己“走出去”的發展目標，又沒有滿足東道國發展需求的狀況。

二、出現上述問題的原因

（一）建設初衷盲目，發展引導的連續性不足

對開發區建設的目的以及進展階段認識不足，主要體現在兩個方面：其一為各地開發區建設多存在一定的盲目性，許多地方政府將開發區的建設作為彰顯政績的工具，認為開發區是發展經濟和社會的唯一手段，而對于中微觀視角下的園區與企業之間關系認識不清，導致開發區的建設過熱，集群效應不明顯、盲目擴張現象較為普遍；其二為忽視了政策本身所應當具有的周期性、時效性，缺乏優惠政策的定期評估機制和后續的退出機制，且自身功能亦未能根據發展階段而適時進行調整、創新、完善或是重新聚焦。

（二）出發點與發展成效不匹配，但功能多樣化格局業已形成

開發區與城市有所不同，開發區本質上是一種政策實驗區，但實際上由于開發區熱潮帶來的開發區泛化現象，很難將開發區按照其最初設立的出發點和主管部門進行分類和引導，取而代之的則是根據開發區在城市中的區位及角色而進行功能定位。如目前多數高新區和經開區逐步增加了城市的各種設施和功能，且由于距離城市較近，已在空間上成為城市的一個重要的功能區；能源、化工類專業開發區占地比較多、存在污染，在空間選擇上遠離城市，但依舊作為城市經濟的重要組成部分而存在；農業高新技術開發區（如陜西楊凌農業高新技術產業示范區）除了自身農業及其關聯產業的發展之外，還要特別注重其對于城鄉融合發展的促進作用。由此也帶來了從規劃視角出發，對開發區規劃類型及其內容進行創新的迫切任務。

（三）發展范式亟待完善，推廣路徑尚待規范

在開發區的規范指導方面，我國走的是先建設后規范的道路，與國外先規范后建設的道路截然不同，從而使得我國的開發區發展有著一手的實踐探索資料，但在理論提煉與管理規范方面欠缺成熟的引導體系與范式，未形成成熟的經驗推廣路徑。此外，相關的法律法規配套也并不完善，存在明顯的滯后性，我國目前的開發區相關法規多是在開發區建設運行之后才出臺的，也沒有制定專門針對開發區的法律，境外開發區建設更是如此，加之對于東道國經濟、社會、文化關聯條件認識亦處于探索完善階段，更是增加了全面規范開發區建設道路的難度。

三、對開發區科學發展和規劃的建議

（一）發展績效與政策效用評估

建議針對開發區發展存在的有關爭論，開展系統科學的發展績效與政策效用評估，進而以此為據，優化開發區的發展定位和任務，明確政府、企業各自的發展角色，結合不同開發區自身的發展階段協調政企之間的關聯關系，并適時為開發區配套和調整相關政策與機制。

（二）優化開發區發展模式

1.原則確立與功能優化并舉

基于開發區自身的功能配置現狀，協調開發區與城市的關系，主要堅持三點原則：一是規模決定功能。在小城市為工業的集聚區，功能相對單一，對于大城市，應當是以產業為主、生產生活相配套的形式。二是區位決定布局。開發區發展需要借助區位優勢，防止選址的盲目性。三是階段決定方向。不同開發區及其自身的發展階段對應不同的發展方式與功能多元化程度，且未來的發展均應對生態環境的保護和人本訴求的回歸提起重視。

2.空間協調與系統組織并行

根據開發區所處城市區位的差異引導確立其今后的發展方向，并嘗試在城市層面協調不同規模、類型的開發區產業空間。具體表現為緊貼在城市邊緣的開發區要引導其發展成城區，遠離城市的開發區要引導其由單一的生產功能區向綜合服務功能區轉變。同時，從城市空間組織的角度，建議將開發區作為城市的有機組成部分來進行組織，在城市中形成網絡化的布局模式。

3.科學評估與重點突破并進

全面系統地評估開發區發展的歷程與績效，遵循“因地制宜、因時制宜”的原則，提高開發區發展評估的針對性和科學性。將今后開發區管理引導的重點放在探索開發區如何提高管理效率、如何實現產城融合、如何在地區發展中發揮帶頭作用、如何在城市空間結構中更好地整合等方面。正面回應開發區現階段存在的具體問題，解決開發區發展存在的諸多爭議。

（三）推進開發區規劃創新

1.明確開發區規劃導向，引領開發區規劃創新方向

建議未來開發區的規劃引導應有所側重，適應開發區自身發展的階段性，在現階段主要有以下三個方面的著力點：一是先進制造業和現代服務業并重、利用境外投資和境內投資并重、經濟發展和社會和諧并重；二是致力于提高開發區的發展質量與水平，增強開發區的體制機制活力；三是促進有條件的開發區向以產業為主導的多功能綜合性區域的發展。

2.創新現有規劃內容，推動開發區規劃類型的創新，建立我國開發區規劃體系

以現有規劃類型及其內容的優化為重要突破口，提高開發區現有發展規劃的科學性。具體表現為嘗試依托總體規劃、概念規劃、戰略規劃以及產業專項規劃等現有規劃類型從宏觀層面形成科學合理的產業發展與布局結論，完善開發區控制性詳細規劃等，探討并確立中國開發區規劃的基本模式及其內容。此外，呼應開發區今后的轉型訴求與發展方向，推動開發區規劃類型的創新，包括推進以人為本的開發區生活體系規劃、創新區域開發區體系協調與整合規劃以及編制開發區再開發規劃等。由此建立我國開發區規劃體系，并將其作為中國特色當代規劃體系的重要組成部分。

（四）探索開發區“走出去”道路

1.完善我國開發區建設經驗，構建“走出去”決策支持體系

借助日臻完善的我國開發區建設實踐，探索普適程度較高的開發區發展與規劃模式，提煉我國開發區發展經驗的理論與實踐推廣路徑，并在國家層面構建我國境外開發區建設的決策支持體系，積極鼓勵乃至獎勵政府和民間不同形式、不同主體主導的開發區“走出去”行動，使其今后能夠“有經可傳、有策可依”，從而將我國的開發區“走出去”戰略落到實處。

2.發揮管理機構的能動性，嫁接企業與東道國的溝通橋梁

利用我國境外開發區管理機構對當地投資建廠等相關業務相對熟悉的優勢，針對東道國自身的行政管理體制與規章制度，加強開發區管理機構與入駐企業的溝通、與當地政府的溝通，并嫁接二者之間的信息溝通渠道，爭取為企業在入駐、運營等方面提供更為便利的服務。

3.健全我國境外園區管理的法律法規，打造境外園區品牌

加強對我國境外園區的經營管理，集中體現在以下兩個方面：其一為建立和健全法律法規，這是前提；其二為注重品牌建設與營銷，需要盡快形成一批產業特色鮮明、支撐帶動力強、產業集聚度高、產業鏈配套的品牌境外開發區。

（執筆人：中國城市規劃學會歷史與理論學術委員會副秘書長王興平。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）