【年會建言】以戰略項目為突破口，推進京津冀協同發展

——基于“區域協同規劃”自由論壇發言整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

2014年2月習近平總書記在北京考察工作時，就實現京津冀協同發展作出七點指示，要求堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來，進一步推進區域一體化發展進程。2014年9月15日，中國城市規劃學會與清華大學建筑學院在?？诼摵现鬓k“區域協同規劃”自由論壇，以“京津冀協同發展的展望與思考”為切入點，邀請國內城市與區域規劃領域專家學者及京津冀、長三角、珠三角地區規劃實踐工作者，就深化區域協同發展的理論與實踐問題開展深入交流與討論。與會專家針對京津冀協同發展中存在的主要問題，提出了推進京津冀協同發展的對策與建議，具體如下：

一、面臨的形勢與重大挑戰

（一）全球經濟發展和城鎮化正處在一個以特大城市地區和城鎮群為特征的巨大轉變時期

多年來，全球經濟發展轉型、全球資源競爭的嚴酷局面和全球環境保護的嚴峻挑戰，催生了世界城鎮化發展中的特大城市地區和城鎮群的迅速崛起。過去幾十年中，我國特大城市、特大城市地區和城鎮群的快速發展，對我國城鎮化發展發揮了積極作用。國家“十二五”規劃提出了建設國家城鎮群格局的構想，2013年全國城鎮化工作會議提出的新型城鎮化戰略，也將城鎮群作為主要的工作內容。

（二）經濟全球化背景下以市場為導向的城市區域化進程面臨巨大挑戰

在經濟全球化背景下，以地方經濟發展目標為基礎的城市區域化進程，面臨著如何在現有制度下共同應對全球性資源環境和經濟發展轉型挑戰的難題。提升區域治理能力，協同規劃、合作發展，成為城市地區發展的一個重要戰略方向。

（三）經濟發展方式轉型背景下亟需通過破解京津冀協同發展難題適應新常態

改革開放以來，珠三角、長三角和京津冀地區是中國經濟發展的三大引擎，未來這些地區發展方式的轉型，也將成為整個中國轉型的突破口。京津冀地區作為中國的首善之區，必須在區域協同發展與發展方式轉型方面發揮引領和示范作用，向集約型、創新型、生態型的生產方式和城鄉融合、區域協調的建設方式轉變。

二、京津冀協同發展的難點

客觀上，京津冀協同發展本身面臨著如下困難：

（一）京津冀地區人口資源環境的壓力要遠遠高于世界上其他特大城市地區或城鎮群地區

我國的城鎮群，特別是京津冀地區，人口資源環境壓力遠高于世界其他特大城市地區或城鎮群地區。歐盟28國現約有5億人，適合人居的土地為200多萬平方公里。我國13億多人口，但960萬平方公里國土上真正適合人居的土地面積也只有200多萬平方公里。京津冀地區21.6萬平方公里的土地，承載有1.09億人口，水資源、土地、環境都面臨著艱巨挑戰。

（二）核心城市巨大的人口壓力及其影響將長期存在

大量外來人口導致北京、天津人口增長迅速。2000-2010年，北京市常住人口增長44.5%，其中外來常住人口增長占人口總增長的2/3。國家城鎮化的長期趨勢與京津冀地區區域經濟社會人口的發展總體態勢表明，核心城市北京、天津人口增長壓力依然很大。并且，巨大的城市人口規模和發展慣性使得北京與天津的城市功能與經濟協調發展的壓力可能會長期存在。

（三）京津冀地區的水資源、環境、交通等問題已經十分嚴峻且影響深遠

目前，京津冀地區的土地資源、水資源、大氣環境、交通等方面的問題已經十分嚴峻，并且將會長期制約京津冀地區的發展。核心城市功能向區域疏解并在區域中合理集聚已經刻不容緩，需積極探索在降低核心城市資源環境壓力的同時，促進區域增長極的形成，逐步縮小區域發展差距，實現區域一體化。

三、促進京津冀協同發展的建議

針對京津冀協同發展的特殊性，建議在城鄉治理與規劃改革方面采取積極措施：

（一）以京津冀“四網協調”為抓手，通過區域協同規劃推進京津冀協同發展

京津冀協同發展要求走向區域，共同建設區域協調的多中心城鎮網絡、相互協調的綜合交通體系、安全健康的生態網絡、首善之區的文化網絡。以京津冀兩市一省的“四網協調”為抓手，加強規劃對接，提升人居建設質量，促進生態文明，促進區域間、城鄉間的公平和均衡發展。

（二）以戰略項目為突破口，逐步解決區域發展問題

區域協同發展長遠的戰略設想與規劃只有轉化為在短期內有限的財力、技術條件下可以實施的若干具體行動，才能迅速發揮影響。如今，京津冀地區一些區域協調與合作項目已經開展，迫切需要以戰略項目為突破口，開展區域合作。針對渤海灣生態環境保護、港口建設管理等問題，可以成立大濱海地區港口委員會，統籌生態環境保護、港口建設與發展；或成立區域資源管理委員會，統籌山區生態保護、平原區空間資源開發。針對京津冀產業融合等問題，可以確立共同的政策機制，促進科技創新、產業創新、文化創新等的區域合作。對一些具體的戰略項目的選擇或規劃，一方面要能解決區域發展中的關鍵問題，另一方面要有助于發揮區域的潛力，逐步實現長遠的目標。

（三）注重邊界地區的發展，促進公共資源在區域范圍的合理配置

國際經驗表明，邊界地區是實現區域協同發展的重要突破口，通過邊界地區基礎設施的對接、公共服務設施的合理配置和共享，縮小區域發展差距，為區域一體化提供物質支撐。

（四）加強特大城市地區和城市群的研究

特大城市地區和城市群越來越成為各國研究機構高度重視的戰略研究課題。如美國成立了2050國家委員會，基于全球資源環境挑戰的嚴峻性，提出建設11個城鎮群，以保持美國國家資源環境的全球領先地位；歐洲開展的新一輪歐盟空間戰略研究，基于全球氣候變暖，世界能源戰略變化等，所提出的四個空間發展前景構想中，也將歐洲所謂五角形地區，包括倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑、柏林或者波蘭圍合的地區，作為歐洲最重要的經濟核心區和城鎮群群落地區。建議進一步加強中國特大城市地區和城市群的研究，包括：

——為應對人口資源環境壓力和保護國家長期發展的戰略資源，需要怎樣的城鎮化、城鎮群戰略，如何協同城鎮化與資源環境保護在國家和區域戰略層面的合作。

——面向城鄉統籌、和諧宜居，如何促進和管理城鎮群內部和外部的人口流動，促進城鄉建設用地空間布局的緊湊開發和區域基礎設施和公共服務設施的協同發展方式的轉變和科技創新；如何推動特大城市在城市和區域之間，特別是城市和鄉村之間的產業協作和協同發展中發揮作用。

——面向首都功能的區域布局和疏解，如何構建國家和地方的協同規劃頂層設計，如何促進區域協同治理，促進自上而下的區域戰略協同和自下而上的城市之間、部門之間、地方之間的區域協作。

（執筆人： 中國城市規劃學會理事吳唯佳，清華大學教授武廷海。 基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）