【年會建言】來自青年規(guī)劃師的感悟和建議

——基于“青年專場：城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與治理”整理

編者按

2014中國城市規(guī)劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續(xù)工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對這些問題的關(guān)注，能激發(fā)大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

一、城鄉(xiāng)治理新時代，協(xié)作規(guī)劃新趨勢

跨過50%城鎮(zhèn)化率的分水嶺進入新型城鎮(zhèn)化階段后，中國城鄉(xiāng)發(fā)展迎來新的機遇與挑戰(zhàn)——一方面城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村雙輪驅(qū)動下實現(xiàn)快速協(xié)同發(fā)展，另一方面利益主體多元化與利益沖突復(fù)雜化背景下城鄉(xiāng)治理難度持續(xù)增大。在新的發(fā)展語境下，城鄉(xiāng)規(guī)劃也必須與時俱進，應(yīng)對新情況、新問題。在我國先發(fā)地區(qū)，一些規(guī)劃工作者已經(jīng)開始嘗試與探索，試圖通過新的規(guī)劃工作方式來破解工作瓶頸，而溝通協(xié)作式規(guī)劃就是行之有效的手段之一。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的新情境

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，外部環(huán)境與內(nèi)生動力的變化使得未來的城鄉(xiāng)發(fā)展無法沿襲既有的路徑，粗放、短視的治理模式已經(jīng)難以為繼。同時隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃日益為社會公眾所認同與熟悉，越來越多的社會主體要求通過城市規(guī)劃來表達自身利益訴求。網(wǎng)絡(luò)、報刊、微博等新媒體與專業(yè)法律維權(quán)體系的發(fā)展，也要求行政部門不能繼續(xù)消極應(yīng)對公眾訴求。規(guī)劃工作者面對這樣的新情況，應(yīng)當主動調(diào)整工作方式，充分發(fā)揮多元利益協(xié)調(diào)的社會職能，在城鄉(xiāng)規(guī)劃新階段中有效發(fā)聲。

（二）開展協(xié)作規(guī)劃的新思路

溝通協(xié)作式規(guī)劃是不同于傳統(tǒng)規(guī)劃手法的新路徑，它是一個有廣泛相關(guān)利益群體進入規(guī)劃程序，共同體驗、學(xué)習和建立共識的過程，可以被看作城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的高級形式，其規(guī)劃成果表現(xiàn)為溝通交流后建立在共同認可的理性基礎(chǔ)上的協(xié)議和共識。社會公眾權(quán)利意識的覺醒使得他們要求參與到規(guī)劃工作的編制過程中去，政府需要獲得公眾認同來保證規(guī)劃的實施，規(guī)劃工作者需要掌握各方訴求來平衡利益關(guān)系，通過協(xié)作式規(guī)劃，政府、公眾、規(guī)劃工作者三方之間建立起協(xié)作機制。而在廣州、廈門等先發(fā)地區(qū)，供多方團體共同溝通協(xié)商的協(xié)作平臺以社區(qū)工作坊的形式開始出現(xiàn)。溝通協(xié)作規(guī)劃能夠在規(guī)劃之初充分考慮多方利益，消除各方抵觸情緒，有效避免規(guī)劃實施中出現(xiàn)群體性事件，造成惡劣的社會影響和巨大的社會浪費。長遠來看，它能適應(yīng)未來多元主體參與、利益博弈復(fù)雜的背景，是中國規(guī)劃實踐發(fā)展的趨勢。

（三）保障協(xié)作規(guī)劃的新建議

協(xié)作式規(guī)劃是面對多方利益平衡規(guī)劃方式做出的適應(yīng)性改變，這一規(guī)劃模式的實踐能夠有效地提升社會各界對規(guī)劃行業(yè)的認同度，但同時這一工作方式受限于地方情況，需要城市決策者對公眾的極大的包容和賦權(quán)。因此需要有針對性地制定相關(guān)政策加以保障。

建立常態(tài)化、法制化的溝通協(xié)作規(guī)劃機制。在形成共識的基礎(chǔ)上，應(yīng)當以地方政策的形式建立形成常態(tài)化的工作機制，甚至通過頒布地方法規(guī)予以保障，明確協(xié)作規(guī)劃中各方的權(quán)責劃分與程序安排。

設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師職位，建立社區(qū)規(guī)劃師制度。可以考慮以兼職或公益崗位的形式設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師職位，建立服務(wù)社區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師制度。能夠有效地提升社區(qū)公眾的規(guī)劃意識，通過正當合法手段表達訴求，減少公眾自發(fā)的過激行為。

雖然溝通協(xié)作式規(guī)劃尚未推廣普及，東部先發(fā)地區(qū)的試驗性做法為我國其他地區(qū)帶來了可供參考的經(jīng)驗，這一規(guī)劃方式將會得到長足的發(fā)展，開啟新的規(guī)劃時代。

二、緊約束時代，減量規(guī)劃

在資源環(huán)境約束日趨變緊的當下，我國各地，尤其是先發(fā)地區(qū)，普遍面臨建設(shè)用地緊張而村鎮(zhèn)用地粗放、農(nóng)村居民點用地亟待優(yōu)化等問題。以上海為實例，試圖探索減量化語境下，村鎮(zhèn)地區(qū)規(guī)劃與治理轉(zhuǎn)型的對策。

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地面臨緊約束

在快速城鎮(zhèn)化進程中，像上海這類的特大城市，人口規(guī)模急劇擴張，不斷突破并遠超總體規(guī)劃可預(yù)見規(guī)模，對城市空間承載力造成很大壓力。集約高效、精明增長的聚焦點往往放在城鎮(zhèn)；相反，在村鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)等用地卻存在巨大的不經(jīng)濟空間有待挖潛。我國有306萬個自然村，平均每村只有30戶，戶均建設(shè)用地規(guī)模達到490m2；而《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出將城鎮(zhèn)人均用地指標控制在100m2以內(nèi)。

（二）應(yīng)對上述問題的政策基礎(chǔ)

回顧上海1996版規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，對城鎮(zhèn)的建設(shè)仍偏重于結(jié)構(gòu)性構(gòu)想，以需求為導(dǎo)向，謀劃鎮(zhèn)的整體發(fā)展，并未將整個村莊地區(qū)建設(shè)、用地規(guī)模等納入其中。至2008年，上海市率先提出“兩規(guī)合一”，提出管控概念，劃定“三線”，即城市建設(shè)用地控制線、工業(yè)用地控制線和基本農(nóng)田控制線。劃定了“集中建設(shè)區(qū)”，并將集中建設(shè)區(qū)的邊界線納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，確保了城鎮(zhèn)規(guī)模和布局在兩個規(guī)劃體系中一致，并制定了集建區(qū)內(nèi)外的管理規(guī)則。對于工業(yè)用地，規(guī)定除在工業(yè)區(qū)塊外，其他地區(qū)不能發(fā)展工業(yè)。雖然，在實際管控中收效并不如預(yù)期，出現(xiàn)“不落地”等問題，但總體上為下一步的減量化奠定了基礎(chǔ)。

（三）應(yīng)對緊約束的政策建議

面對資源環(huán)境的緊約束，新一輪上海城鎮(zhèn)規(guī)劃提出要減量用地，設(shè)立了城市建設(shè)用地“零增長”乃至“負增長”的目標，同時提出調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。在村鎮(zhèn)規(guī)劃層次，真正落實減量化，明確發(fā)展邊界，關(guān)鍵在于把具體的土地指標放在村鎮(zhèn)建設(shè)預(yù)留區(qū)，減掉多少，相應(yīng)乘以一定比例，在預(yù)留區(qū)增加多少用地指標。這一政策的實施，將實現(xiàn)集建區(qū)外空間布局與用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，郊野地區(qū)生態(tài)環(huán)境水平提升，以及城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)減量化是一個行動規(guī)劃，要解決好規(guī)劃銜接問題，促進村鎮(zhèn)規(guī)劃編制體系的進一步完善，進而體現(xiàn)在市域規(guī)劃層面城市發(fā)展邊界的界定。

上海基于減量化的用地管控與相應(yīng)的規(guī)劃編制體系創(chuàng)新性探索，為我國其他地區(qū)帶來了良好的經(jīng)驗，以理念、思路、方法的全方位轉(zhuǎn)型，迎接城鄉(xiāng)資源環(huán)境緊約束時代的全面到來。

三、歷史街區(qū)保護與社區(qū)發(fā)展的若干問題與對策建議

歷史街區(qū)的保護問題，是一個非常迫切的話題。當下各類歷史文化名城保護項目越來越受到重視，但是仍有大量的歷史村鎮(zhèn)在不斷消亡。這背后有很多方面的原因。下文以麗江古城為例加以說明。

（一）歷史城鎮(zhèn)和街區(qū)規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)

歷史城鎮(zhèn)和街區(qū)消亡的原因主要來自于兩個方面：一是舊城改造和城市開發(fā)對遺產(chǎn)的徹底鏟除；二是旅游開發(fā)。

現(xiàn)在的旅游區(qū)開發(fā)普遍采用商業(yè)化的運作模式，是對遺產(chǎn)地價值的極大挑戰(zhàn)。如麗江，其具有得天獨厚的價值，是頑強的納西人的家園。麗江古城具有幾個主要特點：脆弱的自然環(huán)境、頑強的納西族精神、獨特的地方宗教等，這些都構(gòu)成了麗江古城的歷史文化價值，在這其中非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要性尤為突出。然而，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，麗江古城的自然環(huán)境、人文環(huán)境、建成環(huán)境也發(fā)生了變化。

1.在物質(zhì)空間層面的資源消耗

城市不斷擴張，麗江壩子有限的用地被大量的賓館、房地產(chǎn)、高爾夫球場開發(fā)所占用；一年當中很多時候，鎖翠橋下水是枯竭的，黑龍?zhí)妒歉珊缘摹?/p>

2.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的破壞同樣嚴重

沿街的有商業(yè)價值的民居被過度包裝，沒有商業(yè)價值的民居逐漸衰敗。古城世界遺產(chǎn)地范圍內(nèi)的六個社區(qū)人口變化非常大，新華社區(qū)和新意社區(qū)人口下降達70%，流動人口和原住民的人口比例達到2：1。原住民在歷史古城的居住、生活、就業(yè)、出行等方面的方式是反映一個地區(qū)歷史文化性的重要表征。原住民流失以后其中的文化和智慧也就流失了。

怎么樣讓麗江盡可能可持續(xù)地發(fā)展旅游，是一項重要議題。

（二）保護歷史街區(qū)文化傳承的建議

麗江古城保護與發(fā)展應(yīng)當包括兩重目標：古城文化的保護和傳承；改善生活環(huán)境留住原住民。事實上后者比前者的實施難度更大。因此，從2003年開始，除了物質(zhì)層面的規(guī)劃以外，還做了大量的公共政策設(shè)計。公共政策的設(shè)計得到了國家文物局、當?shù)卣蛧饣饡闹С帧?/p>

1.麗江民居的修繕資金

資金由當?shù)卣?0%，全球遺產(chǎn)基金會出50%，資金使用范圍是世界遺產(chǎn)的核心區(qū)，資助對象需要是本地居民且居住10年以上，修繕后的住房不得用于盈利性出租。在政策的引導(dǎo)之下一共修繕了1744戶傳統(tǒng)民居，補助費用有多有少。該項目在2007年獲得了教科文組織的遺產(chǎn)保護優(yōu)秀獎。

2.原住民就業(yè)的保障計劃

當?shù)卣⒘司蜆I(yè)機會的保障計劃，包括兩方面的內(nèi)容：一是成立古城健民的組織中心，把古城作為社區(qū)，不但對其進行管控，還更多地提供服務(wù)；二是準營證制度，提升當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)率，另外鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如造紙、打鐵、制銅等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

由此可見，在麗江為保護古城所做的不僅是公共政策，還做了管理規(guī)劃，涉及到的工作已經(jīng)遠遠超出了傳統(tǒng)的規(guī)劃所涵蓋的內(nèi)容。最重要的就是規(guī)劃理念，包括對自然環(huán)境的保護、建成環(huán)境的保護和人文環(huán)境的保護；保護的方法，包括遺產(chǎn)保護與民生相結(jié)合的保護；納入世界遺產(chǎn)的真實性、完整性，同時平衡公共利益和私人利益。此外，也需要加強對遺產(chǎn)保護的教育與宣傳，使居民之間逐漸形成新的網(wǎng)絡(luò)文化。

遺產(chǎn)保護的目標是實現(xiàn)地球環(huán)境的多樣性和人類文化的多樣性，文化的多相性和生物多樣性一樣重要。在加速變化的社會里，至關(guān)重要的是為人類保存一個合適的生活環(huán)境，使文化和自然遺產(chǎn)在社會生活中發(fā)揮積極的作用，并把當代成就與昔日之美納入共同的目標。

（執(zhí)筆人：中國城市規(guī)劃學(xué)會青年工作委員會主任委員鄭德高，秘書長孫娟。基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）