【年會建言】遺產保護與發展呼喚新思路

——基于“城市文化傳承與規劃變革”論壇整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

我國是歷史悠久的文明古國。在漫長的歲月中，中華民族創造了豐富多彩、彌足珍貴的歷史文化遺產。這些遺產是悠久華夏文明的結晶，是弘揚和傳承傳統文化的載體。

在全社會的共同努力下，我國歷史文化遺產保護取得了明顯成效。與此同時，也應清醒地看到，當前我國文化遺產保護面臨著許多問題，形勢嚴峻，不容樂觀。

中央城鎮化會議特別指出，在推進城鎮化過程中應當“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”、“更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈”。習近平總書記在多次講話中提到加強歷史文化保護，要求提高歷史文化的保護水平，傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮，要求“要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產”，對全國歷史文化遺產保護工作提出更高的要求。

因此，抓住機遇、明晰方向，探索適應新的發展形勢的歷史文化遺產保護路徑是弘揚民族文化、增強國家綜合實力、實現可持續發展的重要舉措。

一、當前我國歷史文化遺產保護面臨的問題

過去數十年是中國城鎮化發展速度最快、建設開發強度最大的階段，歷史文化遺產保護工作面臨十分嚴峻的挑戰。具體問題如下：

（一）認識不到位，遺產及其歷史環境不斷惡化

多年來，由于我國大部分城市把建設的重點放在了新區，加之對遺產的價值特色認識不到位等原因，部分地方政府對古城、歷史文化街區和歷史建筑等文化遺產的定期維護和必要投入不足。在這樣的背景下，古城內的基礎設施水平遲遲得不到改善，傳統建筑疏于修繕，加上人口膨脹、居住擁擠、私搭亂建、基本生活條件（采光、通風、取暖等）無法滿足，道路狹窄，機動車交通不便，社會鄰里秩序缺失，居民無力維修自家房屋，更無心維護傳統公共空間，導致歷史城區、歷史街區的整體環境日益惡化，本應成為優秀傳統文化代表的歷史城區、歷史文化街區和歷史建筑等遺產，卻成為了“臟亂差、落后”的代名詞而受到大家的詬病。

（二）大規模、集中式的改造歷史文化名城、街區

當前很多地方將大規模、集中式的成片棚戶區改造模式套用到歷史文化名城、歷史文化街區等遺產的保護與整治上，以全面修復、重建、打造替代科學保護方式，打著民生改善的旗號將街區原住民大量遷出，建設現代商業和房地產項目，對文化遺產造成了建設性的破壞，嚴重侵害了公眾利益。

近年來，部分地區出現了對歷史文化遺產的“保護性破壞”，假托文化傳承之名、行遺產破壞之實，拆毀富有特色、真實多彩的歷史街區，建設媚俗仿古、缺乏底蘊的假古董，惡性破壞事件頻頻發生。

（三）展示利用方式錯誤，遺產的旅游開發性破壞問題突出

當前，對于歷史文化遺產的利用方面存在一些不良的傾向，即急功近利地搞開發，造成旅游開發性破壞。特別是部分地方存在將歷史文化名城、歷史文化街區、文物保護單位和歷史建筑完全交由旅游公司，或者把管理權出讓，以旅游策劃的手法對待遺產保護，為滿足旅游需求，不惜臆造或者篡改歷史文化遺產的傳統形制，以假亂真、混淆視聽。

二、出現上述問題的原因

造成上述問題的主要原因是在遺產保護理論研究與實踐中出現認識、方法等方面的偏差，具體原因包括：

（一）對文化遺產真實性的重要性認識不夠

在當前快速城鎮化的背景下，我國歷史文化遺產所面臨的建設性破壞的壓力之大前所未有。文化遺產是珍貴的不可再生資源，一旦消失則會帶來不可挽回的損失。真實性是歷史文化遺產價值最重要的屬性，是歷史文化街區保護的重要原則之一。然而現實中，部分管理者和保護工作者對歷史文化遺產真實性的重要性認識不到位，有些管理者認為保護歷史文化街區就是保存歷史地段的破舊房子，甚至有些管理者認為將歷史文化街區中破舊的建筑全部拆除重建，還原復古，這種做法才是符合真實性的原則。這些關于真實性的不當理解和認知，對于歷史文化遺產的真實歷史信息的保存與傳遞產生了不良的影響。

（二）思想偏差，保護意識淡薄，以經濟發展為單一導向

從管理層面來看，很多管理者未樹立正確的發展觀和政績觀，過度關注名城附帶的經濟價值，不惜以犧牲文化遺產為代價發展經濟，盲目迎合開發需求，給歷史文化遺產造成不可挽回的損失。加之缺乏有效的監督處罰機制，加劇了有法不依、肆意妄為現象的發生，很多領導在建設決策中逃避應有的歷史責任和文化責任，蔑視城市規劃和遺產保護的法律法規，以各種理由在歷史城區中繼續著各種建設性的破壞活動。

此外，部分管理者不重視政策學習，忽視名城的特殊性和復雜性，將一般城市管理方法簡單套用于歷史文化名城，一些地方政府缺乏對文化大發展大繁榮全面系統深入的認識，將文化遺產保護與文化產業和旅游產業發展簡單對等，忽略了保護歷史文化遺產的社會意義和文化責任。

（三）規劃編制水平滯后，忽略遺產保護的復雜性

我國歷史文化遺產保護，尤其是歷史文化名城、街區的保護規劃工作普遍滯后，許多名城雖然編制了保護規劃，但是編制年代久遠、規劃時效性不足，個別國家歷史文化名城甚至從未編制過保護規劃。

此外，保護規劃編制水平低下問題突出，很多規劃的基礎性概念不清，保護原則和策略出現了方向性錯誤，規劃的理論和方法的發展明顯滯后。難以真正實現保護與發展的有機協調，往往出現專業管理部門與實施建設部門的分歧，無法使保護規劃落到實處，造成歷史文化遺產保護與現實發展脫節，嚴重制約了保護工作的開展。

三、促進歷史文化遺產保護與可持續發展的建議

在中華文明復興背景下，在建設美麗中國目標下，在城鎮化建設進入追求質量、尋找特色的發展階段，保護歷史文化遺產成為科學發展的重要內容和發展基礎。基于此，提出以下建議：

（一）堅持本土化基礎理論的探索和創新

1、深化對“真實性、完整性”理論的本土化認知

中國的歷史文化遺產保護工作者應充分考慮我國文化遺產的文脈關系，根據中國歷史文化名城的物質形態特征，深化對“真實性”、“完整性”的本土化認知，推動名城保護基礎理論的創新，探索歷史文化名城保護的中國道路。

2、深入認知我國歷史文化遺產的系統性和網絡化特征

我國獨特的自然地理環境、等級制度、文化信仰和長期生產活動孕育了不同于西方的典型人居環境體系。建議通過加強對我國傳統的人工與自然、城邑與區域、空間與時間等要素的研究，深入探討歷史文化遺產之間的內在關聯性，系統認知我國歷史文化遺產在不同層面上形成的網絡化結構和體系化特征，并以此為基礎，制定有針對性的保護思路。

3、認識城市客觀發展規律對歷史文化遺產保護的重要意義

歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區這類活態的文化遺產，其保護和整治應充分尊重和研究城市發展的科學規律，在最近重建古城、全面復古之風大行其道的背景下這一點顯得尤為重要。要改變以往用文物的保護手法來對待歷史城市和歷史街區、忽視其動態性和復雜性的作法。

除了對核心理論深入研究之外，對于歷史文化名城名鎮名村的法定概念、本質內涵、界定標準、構成要素、固有屬性、存續特征、分類依據、演化規律、形態保護與文脈傳承間的內在聯系以及遺產保護與可持續發展的系統性研究也具有重要的意義。

（二）優化技術體系，構建統籌保護發展的規劃框架

盡快改變以單一保護規劃為主導的遺產保護規劃技術框架，建立以城市發展戰略和總體規劃為統領，以保護規劃為基礎，以城市設計為支撐，以詳細規劃和建筑設計為具體落實手段的規劃技術體系。

1、將歷史文化遺產保護納入城市發展戰略之中

必須將歷史文化遺產的保護納入城市發展戰略之中，用戰略思維方式、以整體發展高度，重新審視、判斷歷史文化遺產保護中的方向性和原則性問題，并將其納入城市遠期發展框架和政策之中，使得歷史文化遺產保護與社會全面發展相融合。

2、加強城市設計工具在遺產保護與發展中的作用

發揮城市設計手段豐富、綜合協調、動態引導的特點，以城市設計為平臺綜合社會學、經濟學、地理學等方法手段，因地制宜地將保護和發展兩種訴求在不同空間層次上予以落實，改變以往保護與發展脫節、甚至背離的傾向。

（三）人居環境改善與遺產保護利用有效結合

1、加大資金投入，改善基礎設施和生活環境質量

由于各種各樣的歷史原因，我們古城內的基礎設施和社會服務設施老化，欠賬很多，歷史上繁榮的街區今天成了城市里臟亂差的地段。因此，必須增加資金投入，拓展資金渠道，采取有利于歷史地段保護的技術使其基礎設施現代化，再逐步有機地整治環境和歷史建筑，給居民以尊嚴。

2、因地制宜地探索多樣化保護管理機制

建議根據各地實際情況，在歷史文化遺產保護過程中開展多樣化、精細化的管理機制探索，將規劃編制、實施和監管等相關工作有機結合，從而提高保護工作的效率，促進保護目標的達成。

應重點從規劃設計的細化完善、行政監管的分工合作、宣傳推廣的務實創新等方面開展對管理工作的探索，充實現有的行政監管體系，拓展歷史文化遺產的保護與整治實施機制，對現行保護工作加以改進，從而理順規劃編制、實施與監管三者之間的關系，促進歷史文化遺產保護的有效管理。

（四）建立多層次、全過程的責任追究和懲處制度

1、完善遺產保護的督查制度

借鑒發達國家經驗，對于破壞歷史文化名城的行為依法從嚴從重處理，使法律的懲處具體化、量刑準確化。建議完善城鄉規劃督察員制度，對遺產保護規劃及相關項目的實施進行事前介入、事中監督和事后檢查，及時發現、制止和查處違法違規行為。

2、制定遺產保護的問責制度

因保護不力造成歷史文化遺產嚴重破壞、列入瀕危名單的，建議嚴肅追究主要領導、直接領導及相關人員的責任，探索保護工作的離任審計、追責的制度設計。

3、鼓勵多渠道的監督形式

鼓勵民間組織、志愿者通過網站、微信、微博等平臺參與歷史文化遺產的保護與監督，在政府網站上設立歷史文化遺產保護檢舉監督窗口，并對處理措施和處理結果進行公開通報。

（五）培育社會共識，形成廣泛、深入的公眾參與機制

1、重視對社會輿論的引導

充分利用媒體、學校教育等手段，加大對歷史文化遺產保護工作的宣傳力度，普及遺產保護知識，增強全社會對歷史文化遺產的保護意識，營造全社會關注歷史文化、關心遺產保護的良好氛圍。

2、增強居民的文化認同感

通過形成傳承歷史文化、保護文化遺產、共建美好家園的市民意識，增強市民的歸屬感和文化認同感。利用各種媒體資源，大力宣傳城市傳統文化和遺產保護價值、方法，提高保護工作的社會實效性。

3、建立廣泛的公眾參與制度

充分發揮有關學術機構、大專院校、企事業單位、社會團體等各方面的作用，引導全社會力量共同開展歷史文化遺產的保護工作，積極發揮遺產地社區基層組織的民主議事、民主管理的職能，做到切實有效公眾參與，積極維護居民利益。

（執筆人：中國城市規劃學會歷史文化名城規劃學術委員會副秘書長、國外城市規劃學術委員會委員張廣漢，學會歷史文化名城規劃學術委員會秘書王軍。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）