【年會建言】棚戶區(qū)改造不可操之過急

——基于“棚戶區(qū)改造”論壇發(fā)言整理

編者按

2014中國城市規(guī)劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續(xù)工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對這些問題的關(guān)注，能激發(fā)大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國棚戶區(qū)的人居環(huán)境長期沒有得到改善，其破敗的物質(zhì)空間環(huán)境成為城市的傷疤。棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程 。2004年，遼寧省在全國率先啟動了全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造；2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造；2008年，黨中央、國務(wù)院拉開了各類國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造的大幕；至2012年5年內(nèi)，全國各類棚戶區(qū)開工改造1260萬戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬套（戶）開工量的40%，基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬套；2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》；隨后的2014年8月，國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，對完善棚戶區(qū)的改造提出了新的要求。

改造棚戶區(qū)，不僅是改善人居環(huán)境，提升城市品位的民生系統(tǒng)工程，而且促進了存量土地的有效利用，節(jié)約了寶貴的土地資源，有利于政府更好地規(guī)劃、建設(shè)及發(fā)展城市。但在實施過程中也存在若干應(yīng)重視的問題。

一、我國棚戶區(qū)改造面臨的重大挑戰(zhàn)

（一）棚戶區(qū)的定義概念不清導(dǎo)致改造盲目擴大化

關(guān)于棚戶區(qū)的概念，國家還沒有非常準確的定義。目前基本認為棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。目前，我國把棚戶區(qū)分為城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。但在各地實際改造中，對于棚戶區(qū)的界定是有差異的，也因此出現(xiàn)了概念不清、邊界不清，很多不是棚戶區(qū)的周邊地塊為了平衡資金，也被納入了棚戶區(qū)的改造中，享受國家的相關(guān)政策。這種棚戶區(qū)改造的盲目擴大化，不僅影響了公共資源的合理配置，也很難解決改造過程中權(quán)利、利益、產(chǎn)權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)系。

（二）對棚戶區(qū)評估不完善引發(fā)改造與保護間的矛盾

盡管普遍認為棚戶區(qū)是歷史的欠賬、城市的傷疤，但同時棚戶區(qū)也是城市發(fā)展的一個歷史片段，承載著特有的歷史記憶與鄉(xiāng)愁。在棚戶區(qū)改造的過程中，需要重視評估棚戶區(qū)中有保留價值的內(nèi)容。我們的改造究竟是完全推陳出新，還是嘗試去保護一些有歷史價值的房子？如果采用簡單全面拆平重建的方式，有可能又是一次對歷史的破壞，棚戶區(qū)改造后又成為城市中千篇一律的新建小區(qū)。如果強調(diào)保護歷史場景及記憶，是不是又與改善棚戶區(qū)民生環(huán)境的目標(biāo)相悖？在棚戶區(qū)的改造與保護之間，尋找一個雙贏的平衡點，是我們需要深入考慮研究的問題。

（三）棚戶區(qū)改造采用的自我平衡的方式達不到預(yù)想的改造目標(biāo)

棚戶區(qū)改造首先是要改善民生、改善環(huán)境，最后還得推動經(jīng)濟發(fā)展。目前棚戶區(qū)的開發(fā)仍然主要采用本地塊自我平衡的方式，受經(jīng)濟壓力的影響及利益驅(qū)動，往往本末倒置，將經(jīng)濟平衡置于首位。政府為了土地財政收入、開發(fā)商為了自身利益、住戶為了補償安置，從而忘記了優(yōu)化城市布局，提升人居環(huán)境這一初衷。

（四）棚戶區(qū)改造的系統(tǒng)綜合性不夠，存在引發(fā)新問題及矛盾的隱患

棚戶區(qū)的改造，內(nèi)容復(fù)雜、牽涉面廣，在大力快速推進的過程中，解決了一些現(xiàn)實問題，但同時也存在引發(fā)新問題及矛盾的隱患。主要包括以下幾點：

為了達到資金平衡，盲目提升容積率，相應(yīng)帶來停車、交通、公共配套等問題，影響城市整體環(huán)境提升。

棚戶區(qū)改造，常常只注重眼前物質(zhì)空間的建設(shè)，以求煥然一新，而缺乏后續(xù)的運行管理和維護作為支撐，從而有可能形成新的棚戶區(qū)。

棚戶區(qū)內(nèi)低收入租戶及農(nóng)民工的人數(shù)遠大于原住民，棚戶區(qū)改造提升了房屋價值，更多的是維護了原住民的經(jīng)濟利益及居住水平，而低收入租戶及農(nóng)民工卻因擔(dān)負不起新的租金，從而面臨著新的外遷情形，并不能實現(xiàn)政府所希望的保護弱勢群體、改善民生的目的。

二、出現(xiàn)上述問題的原因

（一）缺乏對棚戶區(qū)的具體評估及法規(guī)定義

棚戶區(qū)的界定，是一個動態(tài)的過程，同時有著鮮明的地域差別。目前關(guān)于棚戶區(qū)，并沒有具體的評估及法規(guī)定義，導(dǎo)致在改造過程中調(diào)查評估、系統(tǒng)處理、改造方式都存在很大程度的主觀性。正是由于運作的彈性過大，容易將不屬于棚戶區(qū)的地塊納入，從而讓一些以盈利為主的開發(fā)商有機可乘，利用棚戶區(qū)改造大搞房地產(chǎn)開發(fā)。

（二）相關(guān)政策及研究支撐不足

目前關(guān)于棚戶區(qū)改造的政策，泛而不專。看似住房政策、土地政策、民生政策都涉及到棚戶區(qū)的改造，但既缺乏統(tǒng)籌的整合政策，又缺乏單列的專項策略給予明確指引。

（三）政府的主導(dǎo)性尚未充分發(fā)揮

棚戶區(qū)改造的兩大難題，一是拆遷，二是資金。這兩點光憑市場運作，很難解決，必須依靠政府的主導(dǎo)。政府應(yīng)該認識到，并非改造就要平衡，需要政府進行投入，“棚改”不能完全交由市場，否則很可能造成棚戶區(qū)的改造只是表面文章，難以落實真正的目標(biāo)。

（四）目前棚戶區(qū)改造重當(dāng)前實施，輕統(tǒng)籌研究及后續(xù)維護

棚戶區(qū)的改造很多時候是從實踐的角度出發(fā)，立足于當(dāng)下的實施，而忽略了對棚戶區(qū)改造本身的綜合研究以及后續(xù)管理維護。棚戶區(qū)的改造是一個綜合的問題，涉及土地資源的整合、城市功能的完善、城市環(huán)境及民生的改善，需要統(tǒng)籌研究來指引、需要具體規(guī)劃設(shè)計來確定標(biāo)準、需要后續(xù)維護來保障可持續(xù)發(fā)展。

三、促進棚戶區(qū)改造可持續(xù)發(fā)展的建議

當(dāng)前我國棚戶區(qū)改造處于關(guān)鍵時期，肩負“改善民生環(huán)境、推動經(jīng)濟發(fā)展”的重任，以往“棚改”過程中各階段所暴露出的問題應(yīng)采取相應(yīng)對策，從源頭、過程、后續(xù)管理中保障“棚改”的可持續(xù)發(fā)展。

（一）根據(jù)各地不同情況規(guī)范棚戶區(qū)的概念和界定，避免“棚改”擴大化

棚戶區(qū)的概念與界定盡管政府已有定義，但是各地的實施情況并不一樣，這就很容易造成個別地方受利益驅(qū)使借“棚改”之名把棚戶區(qū)的改造擴大化，帶來新一輪在舊城大拆大建搞房地產(chǎn)開發(fā)而有損城市整體系統(tǒng)與協(xié)調(diào)發(fā)展的隱患。因此，各地從法律法規(guī)上明確棚戶區(qū)的概念與范圍，才可以從源頭做起，避免“棚改”被無序擴大化。

（二）規(guī)范棚戶區(qū)評估標(biāo)準與技術(shù)方法，達到改造與保護的雙贏

“棚改”要科學(xué)合理，首先應(yīng)有大量的評估調(diào)查。要分析研究地籍關(guān)系，所有的房屋都要做現(xiàn)場調(diào)查，分等級，同時做歷史調(diào)查，把需要保留的地方理出來。哪些是可以做系統(tǒng)處理的哪些是可以保留的，甚至程序上先改造哪個后改造哪個，都是一個整體和系統(tǒng)過程，不能像以前建設(shè)新區(qū)那樣，全部簡單拆平重建，甚至歷史建筑也被拆除或搬走。這就需要規(guī)范的評估標(biāo)準、技術(shù)方法和工作程序。

（三）采用與外部綜合平衡相結(jié)合的運行模式，減輕“棚改”經(jīng)濟包袱

在棚戶區(qū)改造中，目前在運行方式上仍然采取本地塊自我平衡的方式，這種平衡的方式很多時候給合理改造增加了經(jīng)濟的包袱。應(yīng)探索運用自我平衡和外部綜合平衡相結(jié)合的方式，這樣既使棚戶地區(qū)能盡快得到改造，又能在經(jīng)濟運行上比較合理，從而“棚改”后能有較好的居住環(huán)境。打破原有自我平衡的模式，不僅僅注重土地財政，棚戶區(qū)改造才會更加的科學(xué)，否則會帶來很多其他問題。

（四）制定統(tǒng)疇完整的系統(tǒng)政策，避免“棚改”出現(xiàn)新隱患

把“棚改”作為城市發(fā)展優(yōu)化的新機遇。通過“棚改”在改善居住環(huán)境的同時，對所在區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施的布局進行優(yōu)化和完善，改善城市公共空間的品質(zhì)。不僅要改善棚戶區(qū)居住品質(zhì)與形象本身，還要通過棚戶區(qū)改造對周邊區(qū)域整體的環(huán)境和系統(tǒng)起到一個優(yōu)化提升的作用。

“棚改”容積率的制定，尤其是處于城市核心地段的“棚改”容積率的制定，要做交通影響評價，避免造成新的城市問題。

“棚改”居民異地安置的時候要考慮安置區(qū)與公共交通站點的結(jié)合，充分發(fā)揮城市公共交通的效益，降低弱勢群體的生活成本。

在一些地域特色鮮明的地區(qū)，應(yīng)充分發(fā)揮與利用當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋馁Y源的優(yōu)勢，保留歷史文化的記憶和地方特色。也可以依據(jù)國家的政策，將“棚改”與歷史文化保護及旅游發(fā)展相結(jié)合，把“棚改”區(qū)發(fā)展為旅游區(qū)域，既解決了當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境改善問題，也為他們提供了就業(yè)的機會。

整個“棚改”的過程需要有更加完整的系統(tǒng)政策和措施才能保證改造前、改造中和改造后各項工作的科學(xué)合理進行，尤其是改造后的可持續(xù)發(fā)展。

（執(zhí)筆人：中國城市規(guī)劃學(xué)會理事段進。 基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）