【年會建言】加強城市交通統籌發展的頂層設計

——基于“交通空間與改善策略”論壇發言整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

統計數據表明，我國已進入城鎮化快速發展階段。1978-2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%。在快速城鎮化過程中，交通始終是一個核心的發展因素。從歐洲、美國等發達國家的發展經驗可以看出，城鎮化快速發展階段是建立城市可持續發展交通系統的關鍵時期，交通發展模式與城市空間布局結構、資源利用、生活方式等有著密切地內在相互作用機制。如美國以個體汽車交通為主的發展模式導致了城市布局松散、土地使用浪費、能源消耗大等問題，而歐洲、日本以公共交通為主的交通發展模式則促成了相對布局緊湊的城市發展。

我國土地資源十分緊缺，這就決定了我國城市需要采用緊湊布局的發展模式。因此，針對我國城鎮化發展趨勢、城市發展模式和日益凸現的城市交通問題，進一步加強城市與交通統籌發展的頂層設計和策略引導，對促進城市可持續發展、構建和諧宜人的人居環境、提升城鎮化水平和質量，具有重大的現實意義和長遠作用。

一、形勢判斷

（一）城鎮化與城市現代化進入新階段

推進城鎮化進程仍然是擴大內需、支持國民經濟持續平穩快速發展，促進城鄉統籌協調發展，提高人民經濟文化生活水平的重要途徑。未來城鎮化水平還將有很大上升空間，表現為：大城市繼續集聚和擴張，中小城市成長和城鎮化同步推進，城市區域化與區域城鎮化更加明顯，大城市帶、城市群、都市圈快速成長發育，城市現代化水平明顯提高。城鎮化與城市現代化發展將帶來城市交通需求持續快速增長，城市交通需求時空分布和服務要求深刻變化，區域交通、城市交通和城鄉交通聯系更加密切。

（二）城市交通機動化提出新挑戰

我國城市交通機動化正進入高潮期。小汽車保有量呈爆發式增長，小汽車（包括公務的和私人的）過度使用，并缺乏有效調控，已使城市道路交通不堪重負。小汽車的過快、過度發展已經對步行、自行車交通和公共交通的健康發展構成嚴重沖擊。不講條件、不計代價、無差別地以小汽車為導向的機動化道路不適合中國國情。如果不予以果斷調控制止，將對我國耕地保護、能源供應、生態環境、文化遺產和城市健康可持續發展構成嚴重威脅。

（三）城市交通問題更敏感、更復雜

許多大城市的道路交通容量已經接近飽和，道路交通運行狀態極為脆弱。短期內城市道路交通擁堵加劇的趨勢難以避免。城市交通需求的變化具有快速性、隨機性，一般超前于交通供給的發展速度；交通供給具有慢變性和相對穩定性，一般滯后于交通需求的發展速度。這就決定了城市道路交通供需矛盾的必然性、普遍性、長期性和艱巨性。

二、存在問題

（一）城市空間拓展與交通系統建設缺乏互動

當前，我國眾多大城市空間擴張極快，在土地財政的刺激下，城市外圍積聚了大批住宅，中心區商務辦公功能高度聚集，職住分離現象十分嚴峻，且許多大城市的通勤圈已經規劃到20~30km，人為地拉大了通勤距離。雖然許多城市寄希望于通過城市軌道交通建設來緩解因職住分離而產生的巨大通勤交通需求，但線狀軌道交通廊道和僵化的建設模式并不能滿足圈層式住宅開發引發的交通需求。而且，公交導向的土地開發模式還僅僅停留在概念層面和對國外經驗的表面上的借鑒階段，缺乏法規制度層面的支持和規劃設計層面的技術引導。大部制改革后，城市土地開發與交通的互動不僅沒有得到加強，“兩張皮”的現象反而更加突出。

（二）公交優先發展政策在實施中出現偏差

公交優先發展的本質是統籌城市開發與公交系統建設，建立兩者相互融合、相互依存的新型城市發展模式，促進城市土地緊湊節約使用、低成本建設，而不是單純地增加公交設施規模，盲目提升公交分擔率。目前，許多城市在公交都市建設中，把公交優先發展僅僅理解為公交系統自身的建設和公交出行分擔率的提升，而忽視了城市規模、形態、空間布局對公交需求的影響，不僅不能有效地與城市發展相協調，而且也增大了城市發展的成本。

（三）短視現象在城市交通發展中尤為突出

隨著城市交通擁堵問題的凸顯，許多城市把交通建設和交通治理作為首要工作來抓，但著眼點大多放在了建設城市快速路、高架路，改善機動車行駛條件方面，甚至以犧牲步行環境為代價增加機動車道路。其后果是誘使更多的出行采用小汽車，陷入惡性循環。即使在公交建設中，也把重點放在了城市軌道交通，而不是如何更好地發展地面公交系統，建設多元的公交系統。對作為城市交通基礎的步行交通系統的忽視使得當前的城市正變得越來越不適宜人的行走。

三、發展理念

尊重客觀規律有序引導城鎮化發展，樹立并堅持“和諧高效、服務民生、節約資源、科學決策”的發展理念，促進城市交通發展模式的轉變，遏制城市盲目擴張。一是統籌城市交通與城市土地使用，引導城市合理布局，營造與人的活動相適宜的交通空間；二是扶持和鼓勵占用資源少、使用效率高、人均碳排放低的綠色交通系統和新能源交通工具，大力發展與集約型城市相匹配的公共性、集約化運輸方式及配套的交通基礎設施，減少對小汽車出行的依賴；三是堅持以人為本，協調不同交通參與者的交通需求和權益，因地制宜地發展多元化的城市綜合交通體系；四是創新決策機制，推進城市交通規劃、建設和管理決策的科學化，加快完善公眾參與制度和法規建設。

四、策略建議

（一）優化城市布局，統籌城市空間拓展與交通建設

加大城市規劃實施和監督力度，推進城市布局優化和空間結構調整，合理劃定城市空間發展邊界，力求組團結構。軌道交通建設應與城市更新緊密配合，支撐城市豎向增長，防止空間“攤大餅”式無序蔓延。在樞紐地區依托高密度站點推進地下空間開發，高效組織站點周邊活動，實現城市功能的集聚。進一步加強對城市通勤圈交通模式的研究，以及對軌道交通快線廊道的用地控制。

（二）正確認識公交優先發展，推行公共交通導向的土地開發模式

公交引導城市發展要統籌兼顧，既要避免市場利益驅動下的土地開發與公交系統建設的脫節，更要防止在公交引導城市發展概念下的城市無序擴張。一是必須在城市規劃層面科學合理安排土地使用性質、功能布局和公交走廊，沿公交走廊合理配置產業與居住用地，并依據與公交節點的距離確定土地開發的強度；二是優化調整土地使用功能，加強土地混合使用，避免大面積單一功能區的安排，使交通需求生成與公交運行特性相吻合；三是統籌規劃配置不同等級的公交系統，既要有與客流走向相一致的骨干公交線路，又要規劃建設與骨干公交線路相銜接的高覆蓋性的公交支線網；四是建設完善的步行、自行車系統并處理好與公交的接駁關系。

（三）重視交通規律研究，夯實規劃建設基石

增大對城市交通科技的研究投入，建立長效跟蹤研究機制和研究團隊，深化城市交通基礎理論和應用技術研究，加強交通出行行為研究。我國城市眾多，各個城市的交通需求、交通特性等有顯著的差異，應建立城市交通調查制度，為交通規劃建設提供科學依據。在交通調查的基礎上，構建城市交通基礎信息庫和交通模型，建立城市交通運行監控系統、城市土地使用與交通一體化評估系統，通過定量化分析手段跟蹤評估城市與交通協同發展的實施效果。

（四）完善交通基礎設施建設，服務多元交通需求

提升道路網整體密度，高度重視道路網功能等級體系的完備性，加強城市支路網建設，合理確定城市干路空間尺度、斷面形式與路權分配。慎重決策城市快速路建設，在路網密集的城市中心區，應避免新建快速道路和高架道路。加快建設多層次、高適應性的公共交通網絡體系，大城市加快建設以公共交通為主體的公共客運服務系統，特大城市和有條件的大城市加快城市軌道交通系統發展，大中城市積極推進快速公交和公交專用道建設，積極發展支線公交、社區公交等多元化公交服務。加強對步行、自行車系統道路空間資源和路權的保護，營造人與環境和諧共存的交通空間，加強人行過街設施和無障礙交通設施建設。積極推進城市對外綜合客運樞紐及其無縫化換乘系統建設。

（五）推進交通智能化、精細化建設，提升交通設施運行效率

加快城市智能交通系統發展，重點加強道路交通智能誘導系統建設，加快建設面向公眾的交通信息服務系統。研究制定切實可行的交通改善綜合措施，完善道路交通標線標志和指引系統，優化交通信號控制。有條件的城市應積極利用路網條件，因地制宜地組織單行交通，優化交通組織。

（執筆人：中國城市規劃學會城市交通規劃學術委員會常務副秘書長馬林。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）