【年會建言】鄉村發展新模式下鄉村建設規劃管理制度要創新

——基于“美麗鄉村的規劃建設管理”論壇發言整理

#編者按# 2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

鄉村作為城鄉社會發展的兩種基本形態之一，其發展對于社會的整體發展具有重要的意義。隨著我國城鄉統籌發展工作的推進，對鄉村發展的要素資源投入越來越多樣化，鄉村發展模式呈現出多樣化趨勢。如何順應我國鄉村發展模式的變化，并對鄉村建設規劃管理制度進行創新，將是我國未來鄉村建設規劃管理的重大研究課題。

一、鄉村發展模式

國家已把發展與建設鄉村作為我國現代化進程的重大歷史任務，明確了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設20個字目標，提出了產業發展是新農村建設的首要任務，提高農民生活水平、增加農民收入和提高農民生活質量是新農村建設的根本目標，加強農村精神文明建設、發展農村社會事業和培養造就新型農民是新農村建設的重要內容，搞好鄉村建設規劃、加強農村基礎設施建設和改善農村人居環境是新農村建設的關鍵環節，加強基層民主和基層組織建設是新農村建設的有力保障。

近年來，全國各地不斷開拓鄉村發展的要素資源，并探索對鄉村傳統發展內外在發展機制的突破，已形成了各具特色的鄉村發展模式。

（一）城鄉融合發展模式

深化農村產權制度的改革，實現農村資產的資本化，推動城鄉要素的自由流動，賦予農民更多的財產權利，如農房的產權置換、土地承包權與股權置換等，是這種鄉村發展模式的主要特征。典型的案例如蘇州市通過這種模式的探索和發展，實現了蘇州農民的富裕之路，農村“戶戶有資本、家家成股東、年年有分紅”。2013年蘇州市農村集體總資產達到1350億元，持股農戶比例達到96％，城鄉收入比為1.91：1，城鄉收入差距遠小于全國的平均水平。通過城鄉融合模式的鄉村發展，蘇州市的農民實現了兩個轉變，即“居住地與身份轉變”和“生產生活方式轉變”，農村工業企業集中進工業園區的比例達到92％，農戶集中居住率達到52.2％，農業規模經營比例達到91％，真正實現了新型城鎮化發展模式下新的工農關系、城鄉關系和人地關系。

（二）社會資本與農村土地股份合作模式

隨著對鄉村發展重視程度的提高，鄉村地域上來自外部的投資規模持續增加，投資主體日趨多元化。社會資本通過與農村土地股份合作可以在農業或農業相關產業、工業、旅游產業、地產及綜合服務配套、鄉村綜合產業體系等多個領域推進鄉村的發展。其關鍵是要確保農民的權益，農民以土地入股農業合作社，每年可獲得紅利、租金以及參與經濟實體生產和運營所得的工資。這種模式也可以通過土地流轉實現規模化經營和提升農業基礎設施水平。同時，通過制度設計，對農民退股及其股份的再分配作出必要的規定，以保持農村集體經濟的本色。如四川成都市三圣鄉鼓勵和引導社會資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式，加快了新型農業經營體系的構建，拓展了農業的發展空間，帶動了相關產業的發展，形成了完善的農業產業鏈條和綜合的農業發展業態。

（三）農民企業家推動鄉村發展建設模式

來自于本土的農民企業家通過產業發展推動鄉村建設發展，是我國鄉村不可遏制的巨大能量。這種模式的成功案例顯示，成功的農民企業家由于對家鄉優勢資源與發展條件的了解，將當地的資源開發、環境保護與產業發展相結合，通過“農企互動”的方式，大力推進農業的產業化經營，并帶動農村的改造和農民致富。山東省希森集團在德州樂陵市梁錐村采用的以循環生態農業、高科技馬鈴薯產業以及新農村建設為特征的“希森模式”就是其中的一個成功案例。浙江奉化的滕頭村則通過發展當地的生態農業和立體農業，建設起了國家“5A”級生態旅游風景區，并獲得聯合國頒發的全球生態500佳、世界十佳和諧鄉村等殊榮。由于農民企業家對家鄉的感情，這種模式的鄉村發展不僅注重了產業發展本身，還結合產業發展的需要，通過舉辦農民培訓學校加大職業技術、崗位技能培訓等措施，提高了農民科學素質和工作能力，培育了作為新農村建設主體的新型農民。

（四）留住鄉愁的鄉村發展建設模式

我國鄉村的文化資源非常豐富，千百年來經過文化積淀的鄉村文化，正是吸引城市市民和他鄉游人的地方。留住鄉愁的鄉村發展模式就是要大力保護好鄉村寶貴的文化資源，并將文化資源轉化為文化資本，調整和優化傳統的鄉村產業結構，走鄉村文化產業化的發展道路，在整合鄉村文化資源上突出其地域性、個性化和差異化的特征，并予以優化配置，這樣才能形成鄉村的獨特品牌和發展競爭力。要留住鄉愁，首先要在鄉村規劃中確定其文化定位，挖掘并充分認識鄉村的文化價值，在鄉村規劃中明確保護措施。有價值的鄉村規劃是對鄉村農耕文明的傳承，可以從鄉村地域特征要素認知、鄉村地域特征區域劃分、鄉村居民點現狀綜合評價、鄉村居民點布局優化類型劃分、鄉村居民點布局優化模式及其相關政策配套等方面，深度挖掘鄉村地域的文化特征傳承，這樣才能把農村建設得更像農村。

二、當前鄉村建設規劃管理中存在的問題

（一）鄉村建設活動的變化趨勢

鄉村的建設規劃管理是為了保障鄉村各項事業發展和建設的有序推進，因此，順應我國當前鄉村發展模式變化的趨勢以及相應的鄉村產業業態發展與生產組織形式多元化的要求，是鄉村建設規劃管理制度建設的關鍵。隨著鄉村發展模式的變化，當前我國鄉村建設活動已然發生了深刻的變化，如國家對鄉村地區的投資大幅度提高，主要集中在以水電路氣為重點的鄉村基礎設施建設和以鄉村社保、醫保、普及教育和政權建設為主的公共服務；鄉村建設投資主體出現多元化的趨勢，不僅是農民和農村集體經濟組織，更多的社會資本進入鄉村的投資領域；鄉村投資項目的類型日趨增多，不僅是農業生產基礎設施，其他類型尤其是鄉村休閑類設施投資增長的勢頭非常迅猛；鄉村投資的區域出現廣域化的趨勢，不僅是村莊內部和村莊規劃區內，也越來越多地涉及到規劃區以外的地區；鄉村投資活動越來越觸及到制度層面，投資建設活動與農村土地，尤其是農村集體建設用地和宅基地流轉,緊密聯系，城鄉建設用地指標掛鉤的多種形式出現，城市市民到農村租地、置業、生活的比重不斷增加；鄉村空間形態變化加速，逐步改變著傳統鄉村聚落的空間形態。

（二）鄉村建設規劃許可制度及問題分析

 2008年國家頒布的《城鄉規劃法》對規范和促進鄉村健康發展的鄉村建設規劃許可作出了規定，2014年1月住建部制定了《鄉村建設規劃許可實施意見》（建村［2014］21號），意在明確鄉村建設規劃許可實施的范圍和內容，規劃程序，加強鄉村建設規劃許可。《鄉村建設規劃許可實施意見》明確了鄉村建設規劃許可的適用范圍，即在鄉、村莊規劃區內進行農村村民住宅、鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設等四項，對其他的建設活動沒有作相應的規定。雖然規定了鄉和村莊規劃區的土地屬于農村集體建設用地，不允許有其他建設活動的存在，實際上，在鄉村地域上的建設活動遠遠不止以上四類，如上文介紹的鄉村發展模式所帶來的新的建設項目。

黨的十八屆三中全會提出了要健全城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。在關于土地改革方面，十八屆三中全會提出了要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。今后，鄉村集體建設用地上的建設活動將倒逼《鄉村建設規劃許可實施意見》的更多改革和創新。

《鄉村建設規劃許可實施意見》在許可內容上確定了包括對地塊位置、用地范圍、用地性質、建筑面積、建筑高度等的要求，根據管理實際需要，也可以包括對建筑風格、外觀形象、色彩、建筑安全等的要求。在實際的鄉村建設中，對建筑安全的管理非常薄弱但又非常必須，而《鄉村建設規劃許可實施意見》實際上弱化了對建筑安全的規劃要求。?

此外，《鄉村建設規劃許可實施意見》明確了城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出鄉村建設規劃許可。盡管2008年的《城鄉規劃法》明確了鄉和村莊規劃要劃定規劃區范圍，但實踐中對鄉、村莊規劃區的界定非常不明確，針對鄉村居民在鄉、村莊規劃區外的建設項目，政府的監管非常薄弱，依據的法律法規嚴重缺失。

三、對鄉村建設規劃管理制度創新的建議

依據當前鄉村發展與建設的變化趨勢以及未來國家對城鄉統籌發展的整體改革要求，非常有必要對我國鄉村建設規劃管理制度進行創新性的研究和完善。

1、從建立城鄉統一的建設用地市場的角度，對鄉村建設規劃許可的適用范圍作必要的修改和完善，以順應城鄉統籌發展改革的需要。

2、針對當前城市規劃區范圍內鄉村建設規劃許可出現的問題，應進一步研究和明確在城市規劃區內鄉村建設規劃許可的適用范圍、許可內容以及審批主體。

3、依據《城鄉規劃法》的要求，加緊關于完善鄉、村莊規劃編制的指導文件的制定，并理順鄉、村規劃區內外的鄉村建設規劃許可。

4、根據鄉村建設管理的需要，相應調整和修改鄉村建設規劃許可的內容。

5、根據發展的需要，適時對1999年頒布施行的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（國務院令第116號）作必要的修訂。

（執筆人：中國城市規劃學會小城鎮規劃學術委員會副主任委員彭震偉，基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）