【年會建言】用治理理念應對規劃管理中的難題

——基于“規劃實施與公共治理”論壇發言整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

我國城鄉規劃正處在從“重編制、輕管理”到“重審批、監管”的過渡期。9月14日下午至9月15日上午，2014中國城市規劃年會“規劃實施與公共治理”專題論壇的16個主題發言內容廣泛，涵蓋了土地用途管理、城中村和城邊村治理、城市政府管理、規劃審批監管等四大類議題，編者大致按此分類對專家們的觀點進行簡要概括和評析。

一、當前城鎮化與規劃管理中的四大難題

（一）財稅制度改革與存量規劃邏輯不相適應

廈門規劃局趙燕菁局長認為，我們現在增量的規劃基本上都快到底了，雖然中國人口還在增加，但是城市建設是超前的，把目前規劃范圍內住宅用地蓋滿，就能支撐60~70%的城市化。存量規劃一個核心是土地到了業主手里以后，怎么樣讓土地用途從低效率使用到高效率使用，怎么樣從低強度開發到高強度開發。趙燕菁說，當前的規劃審批和規劃監管制度，使得存量土地“增容和變性”變成兩道“高壓線”，規劃部門陷入缺乏審批依據、無法操作的困境，這需要從財稅制度上解套。

（二）戶籍改革與城鎮化目標不相適應

目前的政策導向與農業轉移人口遷移意愿形成反差，國家放開的是中小城市的戶籍，但嚴格控制的是農民工真正想去的特大城市。人民大學葉裕民教授分析認為，現狀全國外來人口2.4億，容納外來人口比較多的城市都是特大城市，外來人口過百萬的大城市有19個，僅北京、上海、深圳三個城市的外來人口就占全國的1/4。大城市和特大城市必須面對兩難選擇：控制規模與推進基本公共服務全覆蓋。

（三）公眾參與機制與實際需求不相適應

政府層面。人民大學楊宏山教授基于整體政府理論剖析中國城市治理面臨的挑戰，他認為我國的城市治理趨向分權化和部門主義，“舉例來說，我們能記住美國的緊急求救電話，卻記不住我們自己的，因為我們是一個部門一個電話”。同時他還指出許多地方委員會的職能并未充分發揮，從形式上看更像一個領導小組。

市民層面。近年來公共事件頻發，“寧波PX”事件、“余杭垃圾廠”事件等引起了全國人民的高度關注，一方面說明公眾參與的意識越來越強，但另一方面也反映了公眾參與的通道并不通暢。

（四）規劃實施與政府管理體制不相適應

北京市規劃院的高雅認為，“三規不合”源于三規各自在規劃編制、管理和實施過程中的計劃思維與市場經濟現實的矛盾，同時城市的分權化和部門主義、條塊化的管理機制使得“三規”要想實現協調難上加難。“三規合一”的制度難度要遠大于技術難度。北京市規劃院的徐勤政博士在分析北京市劃定城市增長邊界的目標時分析說，城市公共管理應從“管得多，管得亂”轉向“管得少，管得好”。他認為，規劃“三證一書”制度是一種“后置管理”，對規劃實施缺乏約束力，造成大部分城市已編制規劃實施率不高。增長邊界的研究應該打開一扇窗，解決傳統規劃沒能解決的矛盾，首先是“土地開發和公共責任脫鉤”的問題，其次是“規劃編制和規劃實施脫鉤”的問題，最后是“政出多門、互相掣肘”的問題。

二、推動規劃實施、提高公共治理能力的建議

（一）建立土地用途變更的審批管理通道

趙燕菁認為，城市中不同土地的地價是由其為公共服務付費的多少和方式決定的，西方的房地產稅和個人所得稅制度的精髓，在于能夠實現稅收與公共服務的對應，而在中國卻并非如此，政府除了戶籍管理手段，基本無法甄別來到城市的人是否交了稅。“美國人不愿蓋房子，我們卻天天蓋房子”，土地用途改變和政府稅基、收益理應自動關聯起來，否則“我們規劃局就玩不下去了”。要想改變這種狀況，他認為我們需要實現兩個方面的同步變革。一是規劃自身的變革，包括文本、圖紙政策導向的表達以及設立存量轉變的許可；二是規劃相關的制度環境的變革，核心是城市公共服務收費模式的轉變。

（二）建立外來人口變為中產階級的上升通道

葉裕民教授認為，城市的升級就是人的能力的升級，如何給外來人口提供健康的公共住房和勞動教育保障，關系到我國新型城鎮化發展的成敗。她認為，對待城中村，切忌“圍堵”和“拔除”的態度，對目前全國大部分大城市正在大規模開展排斥流動人口的城中村改造，她表示強烈的反對。事實上，無論是唐家嶺、還是北塢村，改造后都經歷了外來人口“就地解散、就近擴散”的外推過程，政府的投入并未從根本上解決城中村問題，整了容，但病沒治好，她指出，這種“成本高、效率低，社會矛盾加劇”的模式是不可持續的。為此，她提出了將保障村民用于出租的100平米住宅切分為5個20平米的小型租賃用房的改良方案，并提議建立“系統的優化機制”。

（三）建立公眾全過程參與規劃的實施通道

楊宏山教授指出，構建整體政府、構建利益相關者參與的審議平臺、構建跨部門的領導小組是落實公眾參與的頂層設計保障。建設部城鄉規劃管理中心的王伊倜、清華同衡規劃院的朱天、上海同濟規劃院的謝茵分別從“政府規劃師角色”、“鄰避現象的成因”、“自發秩序下的城市規劃行為”等視角，闡述了推動政府職能轉變、提升服務意識、拓展溝通渠道對推進公眾參與工作的重要意義。

（四）建立規劃從編制、審批到實施、評價、監管的長效管理機制

住房和城鄉建設部稽查辦公室的俞濱洋副主任展望了為了促進城鄉規劃有效實施需要做到的六個轉變。他提出，一是要做到以人為本；二是要由市場經濟對資源配置起基礎作用向起決定作用轉變；三是要由龐大專業理論技術向配套實用技術尤其是公共政策轉變；四是要由以主城區為重點的物質空間規劃向覆蓋城鄉全域的綜合性的城鄉規劃轉變；五是要由定性為主的傳統規劃，向面向復雜系統，以大數據系統綜合分析為依據的現代城市規劃轉變；六是要由住建部主導的部門規劃向國務院統領、住建部牽頭，相關部門和省市聯合、專家咨詢、公眾參與的國家規劃轉變。

在規劃審批的地方實踐方面，來自杭州市城市規劃編制中心的尹貴創新性地提出規劃工作的PDCA環，即規劃制定、規劃實施、監督檢查、評估調整。他認為，行政審批不應只追求審批時間上的快速，更應該從善治的視角入手，著眼于建立一個保障科學發展的審批機制和管理機制，實現又好又快地審批，提升規劃整體工作水平。

李建學根據深圳生態控制線的案例，分析了從編制到實施中出現的各種利益問題，認為其核心矛盾存在于歷史與現狀之間以及自上而下的管控要求與自下而上的發展需求之間，其管治的本質是從靜態的管制目標變為動態的管治過程。基于公共治理的政策生態控制線管治應著眼于三大轉變：管理層次從宏觀的生態格局控制向微觀的具體地塊調整優化的轉變，政府職能從核對審批向主動優化的轉變，基層社區及居民從獲得知情權向獲得參與權的轉變。

（執筆人：中國城市規劃學會常務理事施衛良。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）