【年會建言】保護鄉村地區活力是新型城鎮化的戰略任務

——基于“鄉村規劃與鄉村治理”論壇發言整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

一、從國家現代化視角認識鄉村地區在城鎮化進程中的地位和作用

在過去的30多年里，中國的城鎮化實現了快速、平穩發展，沒有出現發展中國家普遍存在的過度城鎮化問題。但30多年城鄉轉型的社會矛盾正在不斷累積，農村地區衰退、空心村現象普遍、老齡化嚴重，城鄉差距難以縮小，超過2.6億的“農民工”游離在城鄉之間，由此引發的城鎮化不穩定的社會風險正在不斷加大。

城鎮化是城鄉社會轉型的整體過程，農村的“推力”和城市的“拉力”，造成城市和鄉村非對稱發展關系以及城鄉差距的擴大、鄉村地區“萎縮”和衰退的必然性。西方發達國家經歷了鄉村破產，隨后用200年的時間逐步化解了城鄉發展的矛盾，最終建立起城鄉關系的平衡。許多發展中國家出現過度城市化現象，城市中出現大量貧民窟，最終落入“中等收入陷阱”，城鄉社會不平衡的矛盾轉移到城市之中，損害了城鎮化的健康發展。

實現城鄉統籌發展是國家新型城鎮化提出的戰略要求，也是一項艱巨的任務和前所未有的挑戰，需要基于鄉村視角對城鎮化目標和任務的再認識。

二、對促進鄉村地區健康發展的政策建議

（一）將保護鄉村地區穩定和活力作為國家新型城鎮化戰略的重要政策取向和長期的任務

1．加快落實新型城鎮化“以人為本”的要求，制定全國范圍內城鄉統一的社會保障體系和有利于人口自由遷徙的政策，縮小城鄉居民在養老、醫療、教育等方面的差距，使農民享受同等國民待遇。

2．在鄉村土地確權的基礎上，制定以保護農民資產和擇業自由為原則的宅基地和責任田流轉及退出相關政策，以利于農民積累進入城鎮落戶的資本。試驗農村人口不必放棄農村權益的城鎮化轉移政策。

3．制定與《農業法》平行的《基本農田保護法》（現為條例），加大基本農田的保護力度，國家應保證對基本保護農田的基礎設施建設全部資金的投入。提高農業抗風險能力，保障國家糧食安全。

4．優先資助鄉村生產生活環境統籌考慮的建設項目。（目前的投入主要集中在生產性基礎設施）。

5．促進城鄉雙向流動政策。既要鼓勵農民進城，也要鼓勵和引導企業下鄉。制定利用當地鄉村資源、振興本土經濟的有志青年返鄉創業的政策。

（二）加快推進農業產業化進程

1．借鑒日本、韓國在發展本國農業方面的經驗，以激勵和保護農民生產積極性為重點，對農業發展采取積極的保護政策。

2．地方工業化政策應將促進農業產業化放在突出位置，積極扶持對廣大農村地區具有帶動作用、有利于提高農民收入的涉農企業，積極鼓勵東部涉農企業向中西部轉移。

3．制定多元的農業生產和流通領域的投融資體系，推進城市資本向鄉村投入。

4．鼓勵農民發展綠色農業，在農業科技投入、流通領域加強政策傾斜和積極引導，制定有利于推動農業二產化、三產化進程的政策，提高農業的附加值。

（三）加強鄉村地區傳統文化和地域文化的保護

1．將鄉村文化和地域特色保護作為美麗鄉村建設的重要內容。建議對具有傳統風貌特色、地域特色的村落進行全面普查，盡快建立保護名錄。擴大保護范圍，包括物質和非物質遺產均應納入保護范疇。對于頻臨消失的歷史村落，采取搶救性保護措施，嚴格限制異地拆建、移建行為。

2．加強對傳統文化和地域文化的宣傳，加大國家對歷史村落保護的投入，鼓勵設立鄉村地區文化保護基金，尋求多樣化的保護資金來源和保護手段。

3．建立相應穩定的研究機構和專業隊伍。制定少數民族地區鄉村歷史文化遺產保護激勵政策。

（四）推進鄉村社會治理的現代化

1．大力發展鄉村教育事業，加強對村民文化和科技培訓，規范鄉村地區的法制化和民主化進程，增強農村社區凝聚力和村民的自治能力。

2．政府引導，動員社會廣泛參與，增強村民的參與意識。鼓勵民間機構、企業共同參與鄉村社會建設。制定有利于結成城鄉社會、經濟、文化教育共同體的政策。以城帶鄉，制定激勵城鎮居民就近參加農業生產義務勞動的政策，全面推動城鄉居民的交流和社會交往，彌補農業季節性勞動力短缺的問題。

（五）完善鄉村規劃和管理體系

1．鄉村規劃要符合實際、因地制宜，逐步推進，強化“群眾基礎”，要以“提質”、“減量”、逐步增強鄉村地區自組織動態更新能力為目標。以需求為導向，區分不同地區、不同階段、不同目的、不同類型的鄉村規劃內容，體現差異化發展特點，避免一刀切、運動式的“規劃覆蓋”。

2．鄉村規劃是一項綜合性的工作，要加強鄉村規劃實踐中的政策研究，將促進生產、土地整理、保護農村生態環境、促進鄉村地區公共服務和生活環境的現代化作為鄉村規劃的長期性目標，避免鄉村規劃和新農村建設異化為“政績工程”和實現“土地增減掛鉤”的主要手段，也不宜不加區分地盲目推行“三集中”。

3．提高基礎教育服務水平和生活環境質量是當前鄉村地區面臨的最為突出的矛盾，既要強調適宜的應用技術和科學的方法，也應結合農村地區信息化建設、推廣綠色循環技術等方面積極探索，總結成功地區經驗加以推廣。

4．鄉村地區量多面廣，鄉村規劃應注重示范效應與規范鄉村地區建設管理相結合。建議國家盡快出臺關于鄉村規劃編制的指導意見，各地根據實際情況制定鄉村規劃編制辦法，同時制定鄉村地區的建設管理規定，加強對農村自建房的質量安全的監管，改變鄉村地區自發建設出現的失控狀態。

5．廣泛加強鄉村規劃技術、管理人才的培養和培訓。有條件的地區鼓勵村莊自主尋求專業支持，鼓勵有條件的地區推行鄉村規劃師制度。

6．鄉村規劃和建設工作要加強部門協同，改變涉農投入多頭分散的局面，建議由發改委和規劃建設部門共同牽頭，協調政府主導的鄉村建設各項事務。

（執筆人：同濟大學建筑與城市規劃學張尚武、李京生，基于論壇嘉賓發言及討論整理）