【年會建言】適時建立我國國家公園體制

——基于“國家公園建立與綠地系統完善”論壇整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

黨的十八大報告提出，要把生態文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系”，“劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。”

可以說，建立國家公園體制，是落實國家生態文明戰略要求的重要措施，對優化提升現有保護地管理模式、有效解決生態環境保護與資源開發利用深層次矛盾、優化國土資源空間布局、強化國家資源核心利益和生態安全、提升公眾理念和國家意識，具有重要的戰略意義。

在國家公園成為一項重要的國家戰略之前，部分地方政府和職能部門已經積極開展了國家公園的建設實踐。例如，2006 年8 月，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園；2008 年6月，國家林業局同意將云南省列為國家公園建設試點省，“以具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設工作”，目前已批準設立了8 個國家公園；2008 年10 月，國家環保部、國家旅游局共同宣布黑龍江湯旺河國家公園試點建設；2012 年7 月，貴州提出擬投資3萬億元，打造國家公園省。但從這些地方的實踐過程與實踐效果來看，并沒有真正體現出國家公園的公益性、國家性和科學性，在建設理念、管理模式、類型標準、制度建設、立法保障等方面，與真正的國家公園相去甚遠。

一、中國國家公園體制建設面臨的主要問題

（一）定性定位不明

國家公園是自然保護地體系中的一個類別，但不是唯一類別。在世界自然保護聯盟（IUCN）保護區管理分類體系中，國家公園屬于第II 類，是指為了保護大范圍生態過程而合法劃出的一片自然或近自然的區域，在確保物種生存和生態系統完整性的前提下， 實現生態環境與精神文化、科學研究、環境教育、休憩娛樂等多種功能的和諧統一。

目前，中國的保護地體系比較復雜，主要有自然保護區、風景名勝區、文物保護單位、歷史文化名城名鎮名村、森林公園、濕地公園、城市濕地公園、地質公園、水利風景區9 種類型，這些保護地的資源類型、設立目的與保護要求不一樣，在國家保護地體系中的地位有高有低，法律規范程度差別較大，實際上并沒有形成整體有序、科學統一的自然保護地體系。對照IUCN 對保護地的分類標準，中國的自然保護區類似于Ia 類，更強調對生物多樣性及地質地貌的嚴格保護；風景名勝區更類似于第V 類，更強調人與自然之間長期相互作用形成獨特的、具有重要生態、生物、文化和風景價值特征的保護地。那么，國家公園與中國現有的這些保護地之間應是一種什么關系？是否需要新建一種新的保護地評判標準？可否從已有的保護地之中產生，還是獨立新建一種保護地方式？不理順這些關系，只能使本已十分復雜的問題更加復雜化。

（二）管理體制不清

中國現有的保護地通常采用“條塊結合、以塊為主”的管理模式。“條”是職能部門進行行業管理，“塊”是地方政府進行屬地管理。從縱向來看，產權主體不明確，中央地方事權劃分不清，中央政府在把責任委托給地方政府時，沒有委以相應的財權和人權，各類保護地在規劃編制、行政審批、專項資金申請和行業監督等方面主要服從條狀管理，而在人事、財務和相關社會經濟事務管理上從屬于地方政府；從橫向來看，林業、環保、建設、國土資源、農業、海洋、水利、文物等十多個政府行政主管部門多頭管理，空間上有重疊，職能上有交叉，法規上有沖突。為獲得更多的財政資金申請渠道，并利用不同管理機構對保護利用要求的差異，強化開發利用功能，“一地多牌”、界權模糊及“世界級的景觀，鄉鎮級的管理”等現象突出。

（三）理念導向錯位

國家公園不僅僅是一種形式，更是一種嚴格保護并合理利用自然文化資源的可持續發展理念。國家公園設立之初即為人類福祉與享受、為公眾利益而服務。國家公園應對公眾低廉收費，使公眾受到教育，提升公眾對國家公園的認知，要有公眾積極參與，并應該得到很好的利用和管理以使子孫后代永續利用。

現實之中，由于認識不到位、經濟利益驅動和保護資金不足等原因，一些地方對各類保護地均以開發和利益獲取為導向。門票經濟成為主要的經費支持，門票價格居高不下。2008 年，美國國家公園門票占公民月人均可支配收入的比例約為0.2~0.4%，而中國的各類風景游覽區則高達10 ~30 %。另外，“重開發，輕保護”，無序開發、盲目開發、過度開發屢禁不止，自然環境、生態系統、歷史古跡等遭到比較嚴重的破壞。以保護程度最為嚴格的自然保護區為例，由于資金有限，許多保護區管理機構利用保護區的自然資源開展營利性經營活動。目前，我國約有80%的保護區走上了以“自養”補不足的道路，約30%的自然保護區參與了林業、農業、礦業等開發，約有50%的保護區自行開展旅游經營。

（四）科學規劃失位

國外的國家公園規劃管理模式中，功能分區制是進行規劃、建設和管理的最重要的手段之一。根據不同分區中保護等級和游憩要求的差別，建立相應的可持續保育策略及考核指標體系，哪些區域可以做什么、不可以做什么均有明確詳實的說明并得以嚴格執行，規劃的權威性和法律地位很高。

我國的各地保護地，通過科學規劃實現規范管理的案例很少，往往并不是規劃本身的科學性和技術能力達不到要求，而是規劃的權威性不夠，執行力大打折扣。比如，目前我國審批級別最高的國家級自然保護區和國家級風景名勝區，二者規劃均需由國務院審批通過。借鑒國際上對保護區的分區方法，中國《自然保護區條例》將自然保護區劃分為核心區、緩沖區和實驗區，此三區保護強度依次遞減。核心區禁止任何單位和個人進入，實驗區可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀瀕危野生動植物等活動。如果保護與利用目標相沖突，很多地方就會主動調整保護區范圍，把部分核心區改成實驗區或緩沖區。風景名勝區也存在類似現象，部分風景區規劃期限未滿即多次修編調整核心景區邊界，違反《風景名勝區條例》而在風景區內未批先建樓堂館所、度假村甚至開挖山體、取用石料、破壞植被等現象時有發生。

（五）法律保障缺位

美國僅涉及到國家公園的法案就有60 多個，不僅歐美國家，包括馬來西亞、泰國等國的東盟國家，均建立了針對國家公園的簡明、有效、統一的法律法規框架體系，明確自然資源的產權屬性和保護要求。

我國至今沒有統一的國家公園法。現有法規滯后于時代發展，也具有較強的部門特征，協調性不足。目前，中國涉及保護區的現行法律法規均是在20 世紀80 年代和90 年代制定的，這些法律法規不但無法體現目前的保護和發展重點，也不能滿足實際管理工作的需求。而且，大多數與保護區相關的法律法規和部門規章均體現部門利益取向，主要用于某一特定自然資源或者保護區的類型，例如森林、野生動植物、濕地、海洋、牧場、漁業或者水資源等的管理和利用，立法過程中缺乏跨部門溝通和公眾參與。

二、中國國家公園體制建設的建議

（一）在科學統一分類的基礎上，重組國家公園管理局

理順國家公園與自然保護區、風景名勝區等保護地的關系，按照國家公園的國際標準進行資源整合。通過辨析各類保護地的性質、目的、功能、法律地位，建議依托風景名勝區創立中國國家公園。

在縮小風景名勝區與國家公園國際標準差距的基礎上，用國家公園去整合自然保護區等其他各類保護地，比如，將國家級自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園等符合國家公園標準、同時具備開發條件的區域，納入國家公園體系。在行政管理上，盡可能與國際接軌，重組國家公園管理局，承擔國家公園的直接管理和監管職責。

（二）頂層設計，統一部署，配套改革

由國家權威機構統一部署，從全局、大局出發，站在國家高度組織頂層設計，打破地方壟斷和部門利益，吸納政府部門、研究學者及社會公眾對包括國家公園在內的各種類型保護區的管理體制、管理辦法、資金機制、監測、監督和評估機制等方面的建議，避免“錯位”、“越位”、“搶位”或者出現偏差。

建立國家公園體制需重點考慮自然資源和生態系統保護的特殊性，積極進行配套改革，明確國家公園自然資源資產所有權、使用權和處置權。建立國家公園生態安全和資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。探索編制自然資源資產負債表。

（三）建立財政支持長效機制

國家公園的經費來源以國家財政為主，可以開展一些特許經營活動，資源的經營收入實行嚴格的收支兩條線管理，并且收入必須僅限用于國家公園的保護項目。健全生態補償機制和補償標準。設立國家公園與保護地建設獎補基金和社區獎補基金，根據各級地方政府和社區對國家公園的貢獻和損失，以及在日常管理中的配合程度，進行動態獎補。鼓勵社區“協議保護”等創新機制。

（四）推進國家公園和保護地立法工作

研究制定《中華人民共和國國家公園法》，確立國家公園的設立、規劃、保護、利用、管理制度，明晰國家公園相關利益主體的基本權益和法律責任，以法律法規統籌國家公園管理中的多重復雜關系。

（執筆人：中國城市規劃學會風景環境規劃設計學術委員會秘書長張同升。基于記錄整理，未經發言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯）