【年會建言】加強全程設計控制，提升城市空間品質

——基于“規劃作用與規劃改革”論壇發言整理

編者按

2014中國城市規劃年會圓滿落幕，圍繞著年會的后續工作閃亮登場。各分會場主持人，對會場的學術交流內容進行了歸納、剖析、提煉，總結出各自領域存在的主要問題，并提出了相應的政策建議。我們希望規劃年會的這一部分精華內容，能引發大家對這些問題的關注，能激發大家對這些問題的進一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識并付諸實踐。

引言

2014年中國城市規劃年會以“城鄉治理與規劃改革”作為主題。年會上中國城市規劃學會和中國城市規劃設計研究院聯合舉辦的“規劃作用與規劃改革”專題會議，就規劃實施的問題進行了研討。下文結合本次會議中的發言，基于對當前我國城市空間品質的問題及成因的認識，對加強城市建設中的設計控制提出幾點建議。

一、目前我國城市空間環境品質的現實問題

目前我國的城市建設已經進入新的發展階段，城市空間環境已成為公眾最為關注的問題之一。城市空間環境中的各種建筑、公共空間、設施、環境小品乃至近在身旁的一草一木、一桌一椅，都會為人們所感知，人們也是籍此認識城市、了解城市的。但在現實中，城市空間環境品質低下的問題飽受詬病。

例如，對城市建筑的設計和建設缺乏管控，導致建筑與公共環境的不協調。在“一年一變樣、幾年大變樣”大拆大建浪潮中，長久以來形成的豐富的城市文脈和特色逐漸消失，取而代之的是單調乏味的“千城一面、萬樓一貌”景象。為了追求所謂的“特色”，大搞歐陸風情，盲目崇洋媚外；更有甚者還追求“新、奇、特”，建造出各種奇異的城市景象。又如，城市公共空間尺度夸張、空間組織混亂現象屢見不鮮，與 “以人為本”的原則大相徑庭。大馬路、大廣場、大公園、大中心、大軸線，完全忽視人的空間感受和使用需求；許多公共空間一味以機動車的優先為主，人的空間被擠占，甚至人的安全都受到很大威脅。

城市的空間環境是人們生活的容器，也是城市提供給人們的公共產品，關乎公共利益，其品質優劣也往往影響著公眾對城市甚至社會的評價。隨著經濟的發展，社會意識的覺醒，廣大民眾對于自身所處的空間環境也日益關注，期望也越來越高。城市空間環境的問題，已不僅僅是城市形象的問題，更是社會、民生的問題，改變當前這種品質低下的狀況已迫不及待。

二、長期忽視設計控制是問題的核心原因

城市的建設是一個復雜的過程，從規劃藍圖到建設，具體的項目建設會經過繁復的程序，直到投入城市運營，成為每天人們可感知的城市空間環境的一部分。在這個過程中，我們通常關注的僅僅是前期階段的規劃藍圖和管理，而往往會忽視從中后期詳細設計到施工、竣工的階段。但恰恰就是這些被忽視的過程，正是城市空間環境營造最重要的環節。正是通過這些環節才能打造出讓人能看得見、摸得著的細節，形成可觀可感的城市空間環境。而反觀現在城市空間環境品質低下的問題，不難發現，對于設計和設計控制的長期忽視是造成這一現象的核心原因。

事實上，古今中外的高品質的城市及公共空間環境優秀范例，都是在城市設計思想指導下經由全過程設計控制而營造出來的。在我國，從唐長安到宋代平江府再到明清北京城，都是城市營造的經典案例，其城市設計布局、高度控制、風貌特色均遵循著《周禮.考工記》中所確立的城制建設。宏村、麗江、鳳凰等自然村鎮聚落，也有長期以來鄉約、民俗的規矩控制，才能形成風貌統一，卻獨具韻味的特色村鎮空間環境。在西方，圣馬可廣場有著“世界上最美麗的廣場，歐洲最豪華客廳”的美譽，從圣馬可廣場的整體規劃，到一系列主要建筑的設計，再到各個建筑細部裝飾、風格色彩，全過程都有著整體設計的控制。

回顧近年來中規院的實踐，如北川新縣城的規劃設計及建成、玉樹災后重建規劃及實施，其經驗表明，具有濃郁風貌特色的高品質的城市空間環境的創造，與貫穿始終的強有力的設計控制是分不開的。

三、加強全程設計控制、提升城市空間品質的幾點建議

現實的空間環境品質問題，是長期以來忽視設計控制的結果，因而優良的城市空間環境品質，只有在嚴格的設計控制下才能得以產生。而全過程的設計控制，需要從法規、機制、團隊等方面得到充分保障，才能發揮其作用，創造出優美宜人的城市環境。以下就如何加強設計控制，從制度保障、團隊建設、職業資格等方面提出幾點粗淺的建議。

（一）加強設計控制的制度保障

設計控制是塑造優美城市的一種有效的技術方法，但好的方法還必須有好的制度保障。要充分發揮設計控制的作用，必須保障其在城市規劃及發展建設過程中的貫穿性、統領性的作用及地位。歐美各國的城市設計控制也多是依靠城市法規、規劃行政審查等手段得到具體落實?；谖覈F狀，建議通過建立創新性的制度，來搭建支撐全過程設計控制的平臺機構。例如，在玉樹災后重建規劃及實施的全過程中，通過“一個漏斗”這樣的工作模式和四總制度（總策劃、總領銜、總協調、總監督），中規院技術組作為技術總負責將設計控制全程貫穿，依據城市設計總圖全面全程協調、指導、管控災后重建規劃及實施。一方面對各類項目從規劃設計到施工建設全過程進行審查、指導、協調、監督等；另一方面也直接為災后重建規劃委員會、最高層的災后重建指揮部提供決策依據。這種機制為建設具有濃郁康巴民族特色和高原地域風貌并展現“新玉樹”時代精神的城市空間環境提供了強有力的制度保障。

基于中規院的一些實踐經驗，結合國外發達地區在設計控制機制中的做法，建議在強化設計控制的制度保障方面應注意以下幾點：

1．機構設立：在政府部門中應有專門的城市設計管理機構或專題小組；

2．法規保障：通過必要的法律法規、政策法令等確定城市設計的法律地位及實施保障（如中規院技術組的一票否決權），制定必要的城市設計編制要求和審批管理程序；

3．設計審查：建立城市設計審查機制，使城市設計控制要求成為項目開發建設的許可條件，并且全程跟蹤、指導、督察；

4．溝通平臺：建立良好的有關設計控制的開放溝通平臺，讓公眾、專家、相關利益群體等多方共同進行評價討論、交流溝通、監督實施。

（二）培養設計控制的團隊核心

任何一座城市的建設都依賴于多方的合作，其中每一方面都有核心人員起著至關重要的作用，包括決策者（行政長官或是甲方負責人）、城市設計總設計師、各具體項目的領銜設計師或機構負責人、施工方負責人、地方各種專家，等等。各團隊的核心人員在空間環境建設過程中起著舉足輕重的作用。而其中，作為貫穿全程的設計控制的技術核心，城市設計總設計師的角色尤為重要。

其實，國外許多風貌出色的城鎮通常都有城市總設計師制度，總設計師對城市發展建設中關系到城鎮面貌的活動具有很大的話語權。總設計師往往也是城市設計領域的知名專家學者，他們的專業水平、敬業精神、協調能力、影響力能夠保證實施和管理過程的優化，如巴奈特在紐約下城，培根在費城，林奇在舊金山。在國內的成功實踐中，如中規院項目組在北川災后重建規劃及實施，中規院技術組在玉樹災后重建規劃及實施過程中所扮演的角色就類似于城市總設計師的角色，將城市設計的方法和理念完整地貫穿到整個規劃建設過程之中。全過程的設計控制最終還是需要人的“現身說法”，去進行溝通交流、指導監督，因此建議學習國內外經驗，盡快推行或試點城市總設計師制度，依托作為設計控制團隊核心的總設計師，將設計控制進行到底。

（三）推動城市設計的職業認證

全過程的設計控制基于城市設計來展開。城市設計工作因其特殊性，在學科建設及教育方面也將會有不同的要求。城市設計學科是一項非常注重實踐而涉及面又非常廣的的學科，它涉及到城市規劃、建筑學、景觀園林、工程技術等方方面面，因此應當重新思考城市設計與這些學科之間的關系。

嚴峻的現實問題迫切要求城市設計學科及其行業自身盡快建立、健全、規范相應制度設計與操作機制，特別應加強有關城市設計學科教育、職業資格、資質評定等方面的工作。城市的發展建設一個連續的、自然動態的過程，因此，對其進行管控也應是一個貫穿各層面的動態的過程，這就對既涉及城市問題研究，又要對城市發展建設提出具體管控指引要求的城市設計從業者提出特殊要求，需要執業者既要有研究能力對城市未來發展建設提出藍圖式設想，也要有能力在城市發展建設過程中在全過程、各層面、多群體間進行管控指導、溝通協調。因此在學科建設、教育培養、職業資格、資質認定等方面，都迫切需要進行相應的改革和調整，應加快推動有關城市設計的職業認證。

四、結語

城市空間環境既是城市公共空間，也關乎公共利益。營造優美的城市空間環境是建設美麗中國的關鍵。而這一切，都必須通過有制度保障的城市設計控制才能得以實現。城市設計應該在社會上引起更多的關注，全過程的設計控制應該在體系中得到足夠的重視。從北川、玉樹等地實踐中我們可以感受到這種全過程設計控制的良好效果，如今它更應該走上前臺，為建設美麗中國發揮更大作用。

（執筆人： 中國城市規劃設計研究院鄧東、范嗣斌、胡耀文、劉元?；谟涗浾恚唇洶l言人審閱。經《城市規劃》雜志（微信號：chengshiguihuazazhi）文字編輯。）