【年會(huì)建言】必須提高控規(guī)的科學(xué)性和嚴(yán)肅性

——基于“控規(guī)面對(duì)面”自由論壇發(fā)言整理

編者按

2014中國城市規(guī)劃年會(huì)圓滿落幕，圍繞著年會(huì)的后續(xù)工作閃亮登場(chǎng)。各分會(huì)場(chǎng)主持人，對(duì)會(huì)場(chǎng)的學(xué)術(shù)交流內(nèi)容進(jìn)行了歸納、剖析、提煉，總結(jié)出各自領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。我們希望規(guī)劃年會(huì)的這一部分精華內(nèi)容，能引發(fā)大家對(duì)這些問題的關(guān)注，能激發(fā)大家對(duì)這些問題的進(jìn)一步思辨，繼而交流、辯論、形成共識(shí)并付諸實(shí)踐。

引言

本屆年會(huì)“控規(guī)面對(duì)面”論壇，專家們討論形成了一些認(rèn)識(shí)和建議。

一、我國控規(guī)管理的進(jìn)展和存在問題

1990年代初，控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）在國內(nèi)開始興起。各地對(duì)控規(guī)的實(shí)施，尤其是編制審批修改等方面進(jìn)行了很多探索。從近年來控規(guī)的發(fā)展過程來看，控規(guī)的定位已經(jīng)從設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ǎ@是一個(gè)最關(guān)鍵的重大突破。從現(xiàn)行的法定的規(guī)劃體系來看，控規(guī)最微觀，是城市規(guī)劃的“施工圖”，責(zé)任重大。從城市管理治理的角度而言，控規(guī)是政府對(duì)空間資源進(jìn)行管理活動(dòng)的直接依據(jù)，也是規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃監(jiān)察的依據(jù)。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的角度來看，控規(guī)是全社會(huì)的行為規(guī)則，約束空間物權(quán)關(guān)系的社會(huì)行為，可以認(rèn)為控規(guī)就是空間立法，就是法律。2008年1月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的法定地位作出了明確規(guī)定，指出控規(guī)是作出規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù)。但是在現(xiàn)實(shí)工作中，由于控規(guī)的編制、審批和修改等環(huán)節(jié)存在與其法定地位不相適應(yīng)的問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的矛盾和問題層出不窮，規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。當(dāng)前，控規(guī)編制、審批、修改存在與其法定地位不相適應(yīng)的問題。主要包括：

（一）控規(guī)編制科學(xué)性不足

在控規(guī)編制、審批、修改的工作實(shí)踐中，上位城市總體規(guī)劃的意圖（尤其是強(qiáng)制性內(nèi)容）沒有層層傳遞下去指導(dǎo)建設(shè)，同時(shí)也受到一些專業(yè)規(guī)劃和利益訴求等要進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡的沖擊。由于一些該控制的沒有控制住的問題的存在，控規(guī)科學(xué)性受到詬病和質(zhì)疑。一些城市控規(guī)與總規(guī)不銜接，導(dǎo)致違反總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容，侵占城市公共綠地、基礎(chǔ)設(shè)施用地進(jìn)行建設(shè)，公共利益、長遠(yuǎn)利益被侵害；部分城市以項(xiàng)目引導(dǎo)控規(guī)編制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)無序發(fā)展；控規(guī)編制過于注重表面形式，有的內(nèi)容沒有達(dá)到應(yīng)有深度，給規(guī)劃許可留下了過大的自由裁量空間；有的城市的控規(guī)因不適用甚至被城市設(shè)計(jì)所替代，往往是先編制城市設(shè)計(jì)，再反推控規(guī)，導(dǎo)致后期控規(guī)實(shí)施中存在諸多問題。

（二）控規(guī)審批不到位

一些城市經(jīng)常做了控規(guī)又不批，依據(jù)這種沒批的控規(guī)出具規(guī)劃條件，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)法定依據(jù)不足。

（三）控規(guī)頻繁調(diào)整

有的地方違反法定程序擅自變更用地性質(zhì)、調(diào)整容積率，自損控規(guī)嚴(yán)肅性，控規(guī)修改存在著依據(jù)不充分、程序不到位、過程不透明等問題，腐敗問題易發(fā)多發(fā)。

綜上，控規(guī)盡管有很高的法律地位，但是應(yīng)有的作用未能充分發(fā)揮。

二、產(chǎn)生問題的原因

（一）規(guī)劃編制具有不確定性

城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)是預(yù)測(cè)未來和設(shè)計(jì)未來。城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)多個(gè)方面，這就要求進(jìn)行規(guī)劃控制的時(shí)候不能完全靜態(tài)化。城市是永恒發(fā)展的，規(guī)劃需要不斷調(diào)整，就像開飛機(jī)要根據(jù)天氣變化不斷調(diào)整路徑，否則會(huì)很難適應(yīng)變化。從這個(gè)意義上說，控規(guī)具有不確定性。在控規(guī)實(shí)施過程中，也會(huì)發(fā)生各種各樣的變化。隨著國家簡(jiǎn)政放權(quán)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起決定性作用，隨著物權(quán)法的深入明晰，除了保障公共利益和公共安全的公共空間必須守住“剛性”，其他空間應(yīng)該留有“彈性”余地。因此，控規(guī)調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，需要?jiǎng)討B(tài)的技術(shù)性維護(hù)。

（二）控規(guī)編制存在缺陷

1．總規(guī)剛性傳遞不夠。在當(dāng)前的規(guī)劃編制體系中，城市總體規(guī)劃原則劃定綠地、歷史文化街區(qū)、風(fēng)景區(qū)、城市水源地、河流、生態(tài)廊道等用地范圍和保護(hù)原則，具體的保護(hù)范圍和保護(hù)措施則需要下一層次法定規(guī)劃——控制性詳細(xì)規(guī)劃予以落實(shí)。然而，現(xiàn)有控規(guī)對(duì)城市總體規(guī)劃涉及公共資源、公共空間的保護(hù)等指標(biāo)缺乏剛性傳遞，城市總體規(guī)劃確定的保護(hù)范圍和保護(hù)原則難以落實(shí)到位。

2．控規(guī)編制方法需要?jiǎng)?chuàng)新。現(xiàn)在控規(guī)編制階段調(diào)查研究不夠深入，致使控規(guī)在形式上符合規(guī)劃編制要求，但實(shí)際上和現(xiàn)實(shí)情況有很多偏差，不能解決實(shí)際問題。或者編制控規(guī)時(shí)局限在地塊，控規(guī)相互之間的標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致控規(guī)實(shí)施整體上缺乏系統(tǒng)性，按照控規(guī)建設(shè)的人居環(huán)境和建設(shè)項(xiàng)目并不理想。因此，控規(guī)的編制需要進(jìn)行定性、定量、定位、定景綜合集成的立體研究和創(chuàng)新。

（三）缺乏有效的控規(guī)實(shí)施監(jiān)督制約機(jī)制

控規(guī)存在的問題既有客觀原因，也有主觀原因。從主觀方面分析，一是部分開發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)，希望從違規(guī)中獲得超額利潤；二是少數(shù)地方主要領(lǐng)導(dǎo)為了吸引投資加快發(fā)展，常常違規(guī)干預(yù)規(guī)劃審批；三是規(guī)劃主管部門或是迫于壓力被動(dòng)違規(guī)審批，或是個(gè)別人私下與開發(fā)商權(quán)錢交易主動(dòng)違規(guī)審批。幾種違規(guī)動(dòng)因相互交織，形成了一個(gè)利益鏈，最終使規(guī)劃喪失權(quán)威性嚴(yán)肅性，無法起到作用。通過討論分析，我們注意到在諸多矛盾中，一些地方個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)在樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀方面發(fā)生偏差，急于招商引資、大干快上，往往起決定性的作用，是矛盾的主要方面。從客觀方面分析，這些問題也的確暴露出現(xiàn)行控規(guī)管理體制存在著薄弱環(huán)節(jié)。控規(guī)編制和執(zhí)行情況缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督方法和手段，是導(dǎo)致城市控規(guī)實(shí)施效果不佳的原因。另外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中對(duì)于違規(guī)行為造成不良后果的，沒有追究主管部門或直接主管人員的責(zé)任。這種責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的問題，直接導(dǎo)致職責(zé)不清，相互推諉，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以得到有效實(shí)施。

三、加強(qiáng)和改善控規(guī)管理的建議

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院從戰(zhàn)略和全局上對(duì)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做出了一系列重大部署。習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)要保持城鄉(xiāng)規(guī)劃連續(xù)性，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃引領(lǐng)作用，切實(shí)保護(hù)生態(tài)資源、改善人居環(huán)境。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)。黨中央國務(wù)院出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》明確提出“健全國家城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，以規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容為重點(diǎn)，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施督察，對(duì)違反規(guī)劃行為進(jìn)行事前事中監(jiān)管”，顯示了中央維護(hù)規(guī)劃權(quán)威性嚴(yán)肅性的決心。為保障新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，必須充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)文明、文化傳承、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的引領(lǐng)作用。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，控規(guī)作為引導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)化發(fā)展最直接的法定依據(jù)，要進(jìn)一步明晰其在社會(huì)治理中的重要角色，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以，在城鄉(xiāng)治理亟待加強(qiáng)的系列工作中，加強(qiáng)和改善控規(guī)管理工作十分重要。

（一）通過嚴(yán)格程序防止控規(guī)頻繁調(diào)整可能產(chǎn)生的問題

1．建立控規(guī)編制和調(diào)整的機(jī)制和平臺(tái)。從城市管理治理的角度而言，控規(guī)是規(guī)劃管理的直接依據(jù)。從這個(gè)意義上說，規(guī)劃和管理密不可分，規(guī)劃必須服務(wù)管理，管理是規(guī)劃的延續(xù)，控規(guī)調(diào)整應(yīng)建立好機(jī)制和平臺(tái)以適應(yīng)這一要求。

2．嚴(yán)格控規(guī)調(diào)整程序。真正的剛性來自于制度，沒有程序約束的控規(guī)修改將受到法制的懲戒。控規(guī)的調(diào)整應(yīng)既受到制度的約束，又能夠體現(xiàn)公平和公開。要通過法定程序來保障控規(guī)調(diào)整程序，把技術(shù)的問題、核心管理的問題充分結(jié)合起來，保證控規(guī)調(diào)整的合法性。

（二）努力提高控規(guī)編制的科學(xué)性

在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的大形勢(shì)下，科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施控規(guī)非常重要。

1．在控規(guī)中嚴(yán)格落實(shí)總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容。城市總體規(guī)劃中有專門的強(qiáng)制性內(nèi)容指標(biāo)落實(shí)國家關(guān)于生態(tài)、低碳環(huán)保和地下空間開發(fā)的戰(zhàn)略要求。但是到了控規(guī)層面往往缺乏體現(xiàn)，或者即使體現(xiàn)了但是也沒有落實(shí)到空間安排上。應(yīng)該在控規(guī)層面細(xì)化落實(shí)總規(guī)中提出的涉及公共利益、公共空間和公共資源的指標(biāo)，將這些空間資源在控規(guī)中予以明確規(guī)定，作為審批或者項(xiàng)目安排的依據(jù)，從而提高百姓生活質(zhì)量和城市人居生態(tài)環(huán)境。

2．加強(qiáng)控規(guī)實(shí)施評(píng)估。建議各省盡快出臺(tái)控規(guī)實(shí)施評(píng)估指導(dǎo)意見，從而推動(dòng)控規(guī)實(shí)施評(píng)估工作常態(tài)化。

3．提升控規(guī)編制方法和技術(shù)。控規(guī)編制的核心問題是土地利用和規(guī)劃指標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是利益分配。所以控規(guī)的編制非常復(fù)雜，并不是簡(jiǎn)單定指標(biāo)。要更加合理地編制規(guī)劃，尤其是重視歷史文化、環(huán)境、生態(tài)等問題。要加強(qiáng)對(duì)技術(shù)方法的分析和運(yùn)用，在控規(guī)編制中引入智慧城市關(guān)鍵技術(shù)，開展基于大數(shù)據(jù)的分析。

（三）注重在控規(guī)編制和修改過程中強(qiáng)化公眾參與

現(xiàn)階段控規(guī)編制的工作強(qiáng)度和工作深度、廣度相較于幾年前翻了數(shù)倍，需要協(xié)調(diào)政府部門、開發(fā)商、原住民等各方需求。因?yàn)榭匾?guī)一旦批準(zhǔn)就具有法定性，尤其是強(qiáng)制性指標(biāo)不能隨意調(diào)整，所以確保控規(guī)編制的科學(xué)合理、滿足各方需求非常重要。這就要求在控規(guī)編制修改過程中開展實(shí)質(zhì)性的公眾參與，并獲得大部分人認(rèn)可，提高控規(guī)的可操作性，真正發(fā)揮控規(guī)應(yīng)有的作用。控規(guī)編制和修改過程必須要建立開放性平臺(tái)，就是要發(fā)揮集體的智慧，必須要用一個(gè)恰當(dāng)?shù)哪Ｊ阶尨蠹覅⑴c其中，融入其中，營造集體智慧碰撞的環(huán)境和氛圍。否則，規(guī)劃師也好，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也好，都不可能解決所有的問題。要把公眾參與形成一個(gè)機(jī)制，從而作到把控規(guī)理性跟現(xiàn)實(shí)靈活性相結(jié)合。

（四）維護(hù)控規(guī)嚴(yán)肅性權(quán)威性

1．依據(jù)總規(guī)發(fā)現(xiàn)問題依據(jù)控規(guī)處理問題，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持處理好剛性與彈性的關(guān)系，首先確保公共利益、公共空間，同時(shí)兼顧實(shí)際情況因地因時(shí)妥善處理。

2．區(qū)分控改總違法實(shí)質(zhì)，針對(duì)控改總既有合乎情理的也有知法犯法的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)因地因時(shí)制宜區(qū)別對(duì)待。對(duì)“善意”控改總，按規(guī)定制定合理標(biāo)準(zhǔn)和程序予以化解；對(duì)“惡意”控改總，須釆取有力措施，堅(jiān)決依法處理。

3．充分利用部派城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員和衛(wèi)星遙感技術(shù)，廣泛開展控詳規(guī)劃執(zhí)法檢查，獎(jiǎng)懲并舉營造健康的執(zhí)法機(jī)制，不斷規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政。

4．建議抓緊研究控規(guī)的彈性制度并向國務(wù)院請(qǐng)示，將城市總體規(guī)劃局部微調(diào)權(quán)下放住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，由部出臺(tái)總規(guī)、控規(guī)審批提速系列措施。

（執(zhí)筆人：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事、區(qū)域規(guī)劃與城市經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任委員、學(xué)術(shù)工作委員會(huì)副主任委員俞濱洋。基于記錄整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱。經(jīng)《城市規(guī)劃》雜志（微信號(hào)：chengshiguihuazazhi）文字編輯）