林堅：對于存量和減量本身的規劃關鍵是落實到實施上

第一，我認為存量和減量規劃的時代漸漸來臨。鄒總和施院長都談到“小時代”，我覺得這個“小時代”更多地是從規劃本身的工具和手法上它可能進入了小時代，如果從我們強調的規劃本源來看它又進入了一個“大時代”，真正到公共政策的領域。丁老師曾經說，在國內看到的規劃經濟學的東西太少，如果進入存量和減量規劃的層次，有時候不單是經濟學的問題，還有社會學的問題，它離不開整個政治體制機制，這里有大的制度性的東西，也有小的技巧性的東西。

再有時代本身的一個變化，十年前做規劃在各地跑的時候都看過一個標語“做大做強，做優做美”，談到存量和減量規劃，更多的是要強調“做強做優”，過去偏重于“高大上”，現在更要講究“精細美”。

第二，現在談存量和減量某種意義是被逼出來的，首先是中央事權和地方事權本身的劃分問題，在十年前國務院頒發了28號文件，就是深化土地制度改革嚴格管理的問題，講新增建設用地的權力和調控在中央，存量建設用地利用的責任和收益在地方。

其次，某種意義上講，在一些特大城市或者是經濟發達地區，幾年下來也覺得該到了要去嘗試存量與減量規劃的時候。我用三個形容詞來表達，一是不好意思，什么叫不好意思，來看一看國土開發強度，不論從大區域還是城市本身來看，數據都有點大，京津冀18.9%，長三角19.9%，山東半島城市群17.1%，日本和我們總體還算統一。從城市內部來說，深圳差不多48%，東莞也將近48%，上海超過40%，北京平原地區6000多平方公里達到43%。比較以后，就感覺自己不舒服了，這是第一個不好意思。什么叫標準、叫科學、叫合理，很難推出來，只是找參照系去比較，感覺還是占得多了。

二是看不過去，這些年建設用地的供給很大一部分投放到產業用地，包括工業用地。各個地方每年新增建設用地的供應量，差不多40%以上投放給工業，但是工業用地所表現出來的土地利用效率和對應的效果并不高，有一些在全國排名很高的特大城市，工業用地遠比國際大都市像東京、巴黎等這些城市要差很多，甚至和它們80年代的水平都沒法比。

三是急于解套，現在經濟發達地區和城鄉結合部對應的地區，都面臨著城鄉結合部地區的功能及其整合的問題，包括功能混雜、設施不足等等各種矛盾，這還不完全是從土地利用效果來看，而是遇到大量的不合規、不合法的用地急于進行處理。在這種情況下，存量和減量在一些地方有一些對應的因素去考慮相關的內容。

第三，在做存量和減量的規劃過程中，要把握的要素是什么？首先來理解對于存量和減量本身對應的量主要是什么，這個用地本身的空間形態應該局限于城市，它應該是現有建設用地資源的整體整合。只要整體在建設用地的盤子中，資源對應的這塊東西就應該統籌考慮，只有這樣對城市本身的發展才能夠系統考慮。

要解決這個問題有三個方面的基礎性需要考慮，一是狀況，也就是說現有的存量用地利用狀況需要摸清楚。國土資源部在做建設用地節約集約的過程中，從明后兩年對城市的現有存量建設用地要進行集約評價，大約用兩年的時間把它的狀況摸清楚。另外在一些早期的試點，像武漢市的土地利用和規劃中，結合這個工作跟控規的調整緊密結合在一起。

二是權益，我們談到土地利用狀況時，過去從布置空間上考慮得多一點，但是實際上一到現有已經存在的土地利用格局，不談它的權屬關系，不談現有實際占有人的收益，后面的工作實際上是很難做下去的。

三是價值，整個規劃本身是評判價值，或者從社會價值或者經濟價值的角度去考量它。要有價值標準，能拿出來供大家去討論這個框架。

在這個背景下，往往會涉及到存量現有用地的開發，它本身很大的一塊是和現有規劃體系，比如控規等緊密結合。剛才談到對總規本身如何銜接的問題，我覺得有幾個方面要考慮：第一，三條邊界和四條線要如何納入總規的盤子。第二，一定要關注城鄉統籌。在土地規劃利用中會劃定一個中心城區的規劃控制范圍線，現有的規劃體系作為一個管理區，可能涉及類型復雜，如果是完全權益覆蓋地去按規劃區來編制這些東西，在短期內很難做。是否考慮通過中心城區規劃控制范圍，類似這樣去做幾個分解。一旦進入中心城區的規劃控制范圍，規劃編制的內容是城鄉統籌，包括未來土地管理、規劃管理有關的體制，也要盡可能去和城鄉統籌對接，這樣就能夠實現管理本身的有效。第三，在總規層面來說，國家整體管理強調國土空間共同管制。我們比較多地站在城鄉規劃角度談空間管制，將用途管制和政治分區結合，可能是未來在總則表達中要重點考慮的。一般說到分類，習慣性地有用途的分類、形態標準的分類，但也涉及到形態政治的分類。在這種情況下要加強用途分類和政治分區，我們最大意思地去表現。

最后，對于存量和減量本身的規劃，最終的關鍵是落實到實施上。首先，落實到實施上，是自上而下地去推進實施還是自下而上地去推進？過去很多年規劃實施的主要機制是自上而下去推動，但事實上遇到存量時，單純靠自上而下的機制就很難完全推進，必須要有一個自下而上的機制，而且不同地區和地域處理時，自下而上的機制可能還重于自上而下的機制。

其次，建立這個機制最關鍵的一點是要建立一個利益均衡體系，做事大家一起來，包括政府、土地占有人和社會資本，要想辦法通過利益均衡的方式使大家共同來做。否則不論是站在政府角度，還是站在投資者角度，都會覺得得不償失，很難做。

再次，在存量和增量的規劃中，對歷史遺留問題的認識是關鍵。也就是說，做法可能不一樣，比如說你的重點就是化解過去不合法、不合規的事情，包括天上地下都在檢查，就要有一套制度的設計，讓歷史遺留問題在合理或者說符合大的改革方向的前提下得到有效的疏解。

另外，在歷史遺留問題中，像城鄉結合部地區有一些已經進入第二代工業開發區，包括有一些景區有幾代的發展，情況已經不同了，所以在它的處理方式上應該是分類處理、因地制宜地去做。

關于存量和減量這件事，一定會和增量和加法相聯系，整個的規劃實施過程中必須要走統籌這條路。最后重提存量，呼喚減量，這是這個時代將要面臨的一次大的挑戰和變革，它會在一些地方先發生，但先行者的每一步經驗都是對后來者的很好的啟發。